完善税收立法体制的思考

善税欲　立法体制的思考　口崔强　一、现行税法立法体系现状　法修正案》和１９９９年３月１５日第九届ｌ伞　围人民代表大会第二次会议通过的　税法》；二是１９９２年９月４日第七届全国　人民代表大会常务委员会第二十七次　会议通过、１９９５年２月２８　Ｉ：ｔ第八届会　人民代表大会常务委员会第ｆ　二次会　议修正，２００１年４月２８口第几届全国人　民代表大会常务委员会第二十一次会　１、宪法。《中华人民共和国宪法》　是１９８２年１２月４日第五届全　人民代　表大会第五次会议通过１９８２年１２月４　日全国人民代表大会公告公布施行　的，后又根据１９８８年４）１　ｌ２日第七届全　国人民代表大会第一次会议通过的　《中华人民共和国宪法修正案》修订。　有关税收的内容主要是，“中华人民共　和目公民有依照法律纳税的义务”。　２、法律。我国现行由全国人大及　其常委会通过的税收法律丰要有３部，　一议修订的《中华人民共和国税收征收　管理法》，三足１９８０年９月ｌＯ日第五届　全国人民代表大会第　次会议通过、　１９９３年ｌ０月３１日第八届全国人民代表　得高度重视，那就是关税税政管理工　《中华人民共和国宪法修正案》、１９９３　年３月９日第八届全国人民代表大会第　一是１９９１年４月９日第七届全　人民代　表大会第四次会议通过的《中华人民　共和国外商投资企业和外国企业所得　加、企业所得税、个人所得税、房产税、　次会议通过的《中华人民共和国宪　所得额，对外商投资企业和外国氽业从　事鼓励行业生产经营的予以免征、减征　地方所得税，计算确定房产税的减除幅　度，在规定的范围内确定契税的税率以　及城镇土地使用税、未列名资源品目资　源税、耕地占用税等适用税额等，都是　我们调节经济、促进发展的重要手段。　在促进地方和谐社会建设方面，主　要是贯彻执行好国家在民政服务、社会　福利、社会保障、劳动就业、军转干部和　退役士兵安置、劳动保护、养老养育、捐　赠扶贫、社会救济、基本生活保障和减　灾救灾等方面，制定的减、免或返增值　税、营业税、城市维护建设税、教育费附　城镇土地使用税、车船使用税、契税、关　税、进口税收等优惠政策，促进就业再　就业，促进公平正义，促进社会稳定，促　进人民生活得到保障。　在促进地方对外开放方面，主要是　贯彻执行好国家针对外商投资　业和　外国企、　投资ｌ　家鼓励类产业行业的　增值税、所得税、等税收优惠政策，贯彻　作。我们要下大　气做好细化、调整、增　加关税税目建议的收集工作，调整进出　ｆ．Ｉ关税暂定税率建议的申报１：作，临时　个案减免进出口关税事宜的申请工作，　本省企业受到外国关税壁垒等小公正　待遇的投诉：ｌ二作．反倾销、反补贴案件　的应对工作等。要通过我们的税政工　作，更好地为引进国外战略合作伙伴服　执行好国家针对引进外资、先进技术和　设备等制定的税收优惠政策，贯彻执行　国家鼓励国内产品走向国际市场的出　口退税政策。对我们地方财政部门来　讲，还有一项具有主导管理权的ｊ：作值　务，为引进先进管理经验和先进生产技　术服务，为提高吲内企业的国际竞争力　服务。为保护本　企业对外贸易合法权　益服务。　（作者单位：山西省财政厅）　维普资讯 http://www.cqvip.com

。ｉｇ　≥碴　蕾　０　Ｉ　＿＿＿ｌ……ｎ……　Ｉｊ　………　ＩⅢ　＿…　…　大会常务委员会第四次会议第一次修　正、１９９９年８月３０　Ｅｔ第九屑全国人民代　表大会常务委员会第十一次会议第二　次修正、１９９９年８ｆｌ　３０日中华人民共和　收法律法规的制定主体，制定了一系　列税收行政法规，形成了我国以税收　济发展的客观需要，影响地方政府加　强税收征管、利用税收手段调控区域　行政法规为主、税收法律为辅的具有　经济发展的积极性，不利于各地建立　和形成符合当地实际的科学完整的地　方税体系，真正巩固和扩大分税制改　独特意义的税法体系。据统计，我国税　收法律规范中的８０％是由国务院以条　国主席令第二十二号公布的《中华人　民共和国个人所得税法》。　３、行政法规。税收行政法规是南　国务院制定的，数量巨大。１９９４年税制　改革以后，开征了２３个税种，除遗产税　和赠与税、证券交易税尚未　法外，个　人所得税、外商投资企业和外国企业　所得税由法律规定，其他１９个税种，包　括关税，都由目务院制定了单行条例。　此外．国务院根据法律的授权，对前文　所述的３个税收法律也制定了实施细　则。　４、规章。税收规章丰要是由财政　部、吲家税务总局颁布的关于税收行　政法规的实施细则以及税法的行政解　释。实施细则主要包括企业所得税、增　值税、消费税、营　税、资源税等暂行　条例的实施细则。税法的行政解释丰　要有消费税征收范嗣解释、营业税税　目注释、增值税资源税若干具体问题　规定等。　５、地力．．眭法规　我困目前实行“集　中税权、统一税法”的税收管理体制　尽管实行分税制，但税收立法权仍高　度集中在中央，有关地方税的现行法　律规范都是由中央制定和颁布的　只　有伞围人大曾授权经济特区制定包括　税收在内的地方性法规。　二　现行税法立法体系存在的问　题　（一）与税收法定主义的原则存在　一定差距。尽管我　宪法规定，全国人　大及其常委会是我国税收法律的制定　主体，但在实际税收市法中，他们并没　有成为我国税收法律规范的制定主　体。相反，存获得全国人大及常委会授　权的情况下．　务院逐渐成为我　税　例、暂行条例形式颁行，然后财政部、　国家税务总局再根据国务院授权制定　实施细则，各省、自治Ⅸ、直辖市再根　据财政部的授权颁行补充规定。这种　税法体系的形成是由我国特定的政　治、经济情况所决定的，应该说，行政　丰导型立法适应了我国对外开放和经　济体制改革的需要，对于保障我国税　收事业的健康发展，推进依法治税，具　有重要的历史意义。但也带来不容忽　视的问题，即：违背了税收法定主义原　则，削弱了国家权力机关在税收立法　｝　的主导作用。同时，授权立法的性质　也影响了税法的公正性和科学性，行　政系统容易产生的长官意志及其决策　方式在一定程度有悖于　法民主原　则，难以保障、　法程序的公正性和法　律规范内容的科学性，甚至出现了税　收法规之间，以及税收法规与其他法　律、法规之间条文内容前后矛盾、相互　冲突的现象，不仅严重影响了税法的　统一，而且使税务执法部门和纳税人　难以适从。根据税收法定主义原则和　依法治税的需要，我国最终要建立一　个以税收法律为主、税收行政法规为　辅的科学统一的税法体系。　（二）立法权高度集中。地方税收立　法权不足。１９９４年的税制改革地力‘没　有真正意义卜的独立的税收　法杖。　仅筵席税、屠宰税的管理权下放给地　方，但由于这两个税种的性质所限，与　地方事权严重不相适应。税收立法权　的不足和缺位给地方经济的发展和中　央地方关系的协调带来不利影响：（１）　削弱了地方的积极性。税权高度集中　的税收立法体制已经很难适应各地经　革的成果。ｆ２）地方政府无法通过规范　途径增加收入，却开征了收入规模庞　大、名目繁多、具有税收性质的收费和　基金，侵蚀税制，挤占税源，导致税费　不分。　三、完善现行税法立法体系的手　段　ｆ一１进一步完善宪法相关条文。作　为根本大法，宪法必须对国家立法权、　行政　法权、地方　法权和授权立法　权等不同种类的立法权予以明确，规　定它们分别由何种性质以及何种级别　的国家机关所享有，而且必须对上述　性质立法权的内容、范围予以明确，条　文不能：赶原则化。　ｆ二）尽快制定税收基本法。我国目　前尚没有税收基本法，有关税收立法　权限、立法程序等方面的内容散见于　各单行法律法规中，对各种税收立法　权限及其程序（包括全围人大及其常　委会对国务院的授权市法）没有系统、　明确的法律规定，也没有相应的监督　机制，导致不同层次的立法机关及不　同职能的部门间制订的税收法律规范　常常存在矛盾和冲突，而且税收立法　随静　较大，甚至出现了个别税法以　山　明传电报的形式发布的情况。不仅影　西　响了税收立法的质量，而且破坏了税ｊ财　法的权威性和严肃性．必须尽快制定　～　税收基本法，建立一套完善的制度规；　范，对各级、各类具有税收立法权的国　家机关的权限、程序及其监督等问题ｊ　予以明确。　苫　ｆ三）真正贯彻税收法定主义原则，ｊ　逐步减少行政　法所占比例。法律保留是现代税法的重要原则，根据《　法’　维普资讯 http://www.cqvip.com

法》的规定，“法律”是由全国人大或全　国人大常委会制定的，主要规定“非国　有财产的征收”和“税收的基本制度”，　并且此两项内容只能由法律规定。从　《立法法》的相关规定可以看出．税收　法律应当是占主导地位的，这也是税　收法定主义的要求。而行政法规、地方　性法规、规章等，不过是对法律的细化　或说明，仅占辅助的或次要的地位。也　就是说，有关“税收的基本制度”，包括　税收的实体制度和税收的程序制度都　应当由法律规定。包括：ｆ１）税收基本　法、（２）税收实体法、（３）税收程序法。当　前，全国人大及其常委会还有一项重　要工作，那就是对现有税收法律规范　进行清理，特别是对于一些颁布实施　时间较长的“税收条例”，修订并颁布　实施，提升他们的法律级次，逐步改变　我国现有法律规范中“条例”、“规定”　占丰体的局面，真正贯彻税收法律丰　义原则。当然，受各种客观因素的影　响，全国人大及其常委会要成为我国　的税收立法主体有一个渐进过程，全　国人大及其常委会自身也要适应未来　的需要做出适当的改革，因此，现阶段　国务院的授权立法和行政立法必不可　少．未来一段时问内将是权力立法、行　政立法、委托立法并存的格局。但随着　我国经济社会的发展和进步，以及依　法治国方略的推进，我国将最终确　以最高权力机关立法为核心、行政机　关立法为辅助的税收立法格局，实现　权力机关立法与行政机关立法的有效　结合，实现真正意义上的税收法律主　义。　（四）加强对行政立法的监督。在未　虽　来一段时期国务院授权立法必不可少　＿．　的情况下，关键是要完善其立法监督。　如果授权立法受到最高立法机关监　督，并且被控制在有限的范围内，立法　程序规范，那么由此而制定的税收法　规应当被认为是符合税收法定主义原　则。关键是要完善授权市法的规则，加　强对授权立法程序的监督，以保障其　立法的民主性和科学性。就完善授权　立法来说，主要应当做到：（１）全国人大　对国务院授权必须遵循谨慎授权原　则，不能在税收立法方面使行政机关　替代立法机关并成为税收立法的中心　主体。（，）税收立法授权必须从抽象授　权转化为具体授权，授权的内容必须　明确，不能太原则，以致诱发行政　法　权的扩张。（３）税收授权立法不可转授。　国务院不能将来自于人大的立法权再　度转授给财政部和国家税务总局。就　授权立法的程序监督来说，应当注意：　（１）授权立法必须充分维持民主立法的　原则，在立法过程中应做到使立法过　程直面社会，让更多的公众和组织利　益代表参与讨论，增强立法的科学性。　（２）应当完善对国务院授权ｌ上法的立法　监督。在税法草案的制订和讨论之际，　授权机关应当进行初步审议，及时纠　正草案的偏误；草案初步审议通过后，　须报立法机关批准或备案后方才发生　效力；同时，国务院及其下属机关如税　务总局等应当及时向人大作税法执行　情况的报告，提供有关税法实施的真　实资料。　（五）统筹规划，适度分权，合理划　分中央与地方税收立法权限。合理划　分中央和地方的税收立法权，赋予地　方更多的税收立法权，巩固我国改革　开放成果是进一步推进构建社会主义　和谐社会的需要。（１）建立公共财政体　系的需要。我国“十一五”规划明确提　出，要积极推进财税体制改革。公共财　政就是市场经济财政，它的基础在于　法制，其一切收支活动都要纳入法制　规范的范围。如果没有税收立法权限　的划分与确定，建立公共财政体系无　从谈起。（２）适应我国地方经济发展的　需要。政府征税也是政府配置资源的　一种方式，税收立法权实质上就是一　种特殊的资源配置决策权。目前，我国　地区间社会经济发展水平很不平衡，　如果赋予地方更大的税收立法权，地　地方公共产品供求的具体情况，通过　地方税收立法，因地制宜地开辟财源，　建立完整的地方税体系；同时可以充　分发挥税收对经济的调节与控制作　用，优化区域资源配置，满足地方公共　产品需求，进而更好地促进地方经济　的发展。　我国中央和地方税收立法权限的　划分应该遵循如下几个原则：（１）责、　权、利相结合。（２）维护中央的宏观调控　能力和调动地方自主性相统一。（３）税　收权限划分与国家的政权结构相互衔　接、相互适应。过于分权不符合我国的　实际，而权力的过于集中同样会导致　各种问题的产生。因此，我国税收立法　权的纵向划分ｆ：应当以集为主，集中　有分，即以中央集权为主，同时适当下　放地方部分地方税的税收立法权，做　到集中立法与适度分权的有机统一。　（作者单位：山西省财政科学研究　所）　Ⅲ方政府可以根据辖区经济税源发展和