第３Ｏ卷第４期 四 川 环 境 Ｖｏ１．３０，Ｎｏ．４ ２０１１年８月 ＳＩＣＨＵＡＮ ＥＮＶＩＲＯＮＭＥ１７１＂ Ａｕｇｕｓｔ ２０１１ ・环境管理・ 当前中国环境保护公众参与存在问题与对策研究 卢 莎 ，刘颖辉 ，李铁新 ，石昌智 ，高 栗 （１．长沙环境保护职业技术学院，长沙４１０００４；２．长沙市雨花区环境保护局，长沙４０００１４） 摘要：环境问题是个全球性问题，当前我国环境污染形势十分严峻。环境污染关系到每位公众的健康，解决环境污染 离不开公众参与。通过对我国当前环境保护公众参与发展情况进行分析，既看到我国环境保护公众参与进步的一面， 也看到由于我国特殊的国情，公众参与存在的不足一面，从中找出影响我国公众参与发展的主要因素，提出了解决我 国环境保护公众参与滞后的措施，为我国环境保护公众参与的纵深发展提供参考。 关键词：公众参与；环境保护；环境污染 中图分类号：Ｘ３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００１－３６４４（２０１１）０４４３１１９４３４ Ｓｔｕｄｙ ｏｎ Ｐｕｂｌｉｃ Ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ｉｎ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｉ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ａｎｄ Ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ＬＵ Ｓｈａ ，ＬＩＵ Ｙｉｎｇ—ｈｕｉ ，ＬＩ Ｔｉｅ－ｘｉｎ ，ＳＨＩ Ｃｈａｎｇ—ｚｈｉ ，ＧＡＯ Ｌｉ （１．Ｃｈａｎｇｓｈａ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｃｈａｎｇｓｈａ ４１０００４，Ｃｈｉｎａ； ２．Ｃｈａｎｇｓｈａ Ｙｕｈｎａ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ｂｕｒｅａｕ，Ｃｈａｎｇｓｈａ４０００１４，Ｃｈｉａｎ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｂｅｃｏｍｅｓ ａ ｐｒｏｂｌｅｍ ｇｌｏｂａｌｌｙ．Ｐｒｅｓｅｎｔｌｙ ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｏＵｕｆｉｏｎ ｉｓ ｖｅｒｙ ｓｅｒｉｏｕｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ．Ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｏＵｕｆｉｏｎｓ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ ｈｕｍａｎ ｈｅａｌｔｈ，ｆｏｒ ｗｈｉｃｈ ｐｕｂｈｅ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ｉｓ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｓｏｌｖｅ．Ｂｙ ａｎａｌｙｚｉｎｇ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ｉｎ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，ｗｅ ｆｏｕｎｄ ｂｏｔｈ ｐｒｏｇｒｅｓｓｅｓ ａｎｄ ｓｈｏｒｔａｇｅｓ ｒｅｓｕｌｔｉｎｇ ｆｒｏｍ ｓｐｅｃｉａｌ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｒｙ．Ｆａｃｔｏｒｓ ａｆｆｅｃｔｉｎｇ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ｗｅｒｅ ｆｏｕｎｄ ａｎｄ ｓｏｌｕｔｉｏｎｓ ｗｅｒｅ ｐｒｏｐｏｓｅｄ．Ｔｈｉｓ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｗｏｕｌｄ ｐｒｏｖｉｄｅ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｈｉｎａ． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｐｕｂｌｉｃ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ；ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ；ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ １ 前 言 境，严重影响公众身体健康；目前由环境污染和生 当前我国生态环境面临着巨大挑战。据相关资 态破坏造成的损失已占到我国ＧＤＰ总值的１５％。 料统计，我国镉污染耕地面积为１．３３万公顷，涉 环境污染是一个世界级难题，面对我国当前严 及１１个省的２５个地区，并有ｌ１处污灌区土壤镉 峻的环境问题，迫切需要采取切实可行的措施预防 含量达到了生产“镉米”的程度；七大江河水系 和治理。但是作为政府的有限资源无法完全延伸到 中，水质完全丧失使用价值的河段已超过４０％； 污染控制的各个方面，环境质量的好与坏与公众的 我国人口众多，每天生产的工业和生活垃圾数量惊 切身利益息息相关，环境保护不仅只是政府部门的 人，由于得不到及时处理，垃圾渗滤液直接排进河 事。因此研究健康、健全的公众参与机制，有利于 道污染地表水或是渗入地下污染地下水，另外垃圾 解决我国的环境困局。 的随意焚烧排放大量有毒有害气体，污染大气环 目前我国环境保护公众参与水平在不断提高， 但与发达国家相比，还存在一定差距。研究我国环 收稿日期：２０１１ ３ Ｉ 境保护公众参与的不足，有利于促进我国公众参与 基金项目：湖南省科技厅科研项目（２００９ＳＫ４０１２）；湖南省环保厅科 制度的进步与完善，有利于我国公众参与水平与公 研项目（２００９３６５）；长沙市环保专项基金项目（长财建 ［２０１０１６号）。 众环保意识的提高。随着科学技术的飞速发展，各 作者简介：卢莎（１９５８一），女，北京人，２０００年毕业于湘潭大学法 种新材料、化学品的出现，使污染物的种类增多、 律专业，讲师。研究方向为环境法学、环境管理与监测。 污染机理复杂多变，污染程度更大。我们必须高度 １２０ 四川环境 警惕，绝不能先污染、后治理而付出沉重的代价， 这是本文研究的重要经济和社会意义所在。 ２ 当前中国公众参与发展情况 ２．１公众参与相关立法 我国环境保护工作起步于２０世纪７Ｏ年代，当 时强调环境保护要“依靠群众，大家动手…”。 １９７９年试行的《中华人民共和国环境保护法》颁 布，第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境 的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进 行检举和控告”。１９９６年，《国务院关于环境保护 若干问题的决定》明确规定： “建立公众参与机 制，发挥社会团体作用”的政策。２００２年《中华 人民共和国环境影响评价法》正式颁布。２００５年， 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决 定》指出，要为公众参与环境保护创造条件，“对 涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听 证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意 见 ’。２００６年国家环境保护总局正式颁布了《环 境影响评价公众参与暂行办法》，这是中国环保领 域第一部公众参与的专门性规范性文件。 ２．２公众参与环境保护事件 随着我国环境形势的１３益严峻，一些环境意识 较高的有志之士积极参与当地的环境保护工作，全 国环境污染公众举报案件也呈逐年上升趋势。例 如，圆门园防渗膜事件，福安事件，厦ｆ－Ｉ ＰＸ事 件，北京六里屯事件，广州市番禺垃圾焚烧厂事件 等，都是公众积极参与推动的结果。另外也有一些 地方发生了因环境污染而诱发群体性事件，例如浙 江省东阳市和新昌县爆发的农民暴力抗议环境污染 事件。 这些事件表明近年来我国环境保护公众参与发 展迅速，在公众中已形成了一定的社会基础，同 时，浙江省的农民暴力抗议事件，也说明我国的公 众参与机制还存在一定的问题，必须继续完善，以 处理好公众参与环境保护面临的矛盾和问题。 ２．３环境保护ＮＣＯ组织的发展 ＮＧＯ又称环保民间组织，１９９４年３月国内第 一家环保ＮＣＯ“自然之友”在北京成立，１９９６年 又成立了“地球村”和“绿家园”，随后ＮＧＯ组 织蔓延到全国各地。例如，长沙市雨花区成立了” 绿色联盟”组织，并且创建了相关网站。可见， 随着公众环保意识的逐步提高，我国环境保护公众 参与发展迅速。 上述的圆明园防渗膜事件，“福安事件”，以 及北京六里屯事件，广州市番禺垃圾焚烧厂事件都 凸显了ＮＣＯ组织的作用。２００９年６月２５日，２５ 家环保ＮＣ，Ｏ与四五十位公民联名向国家环境保护 部递交了对金沙江水电叫停的回应呼吁书。２００９ 年１２月５ １３哥本哈根联合国气候大会上，中国本 土共有２Ｏ余家ＮＧＯ参加，在此次大会上，中国环 保ＮＧＯ完成了精彩亮相，展现了中国ＮＧＯ在国际 事务参与中的力量。 由此可见，我国的ＮＧＯ组织发展喜人，已经 得到了社会的广泛认可，但是我国毕竟是个发展中 的大国，特殊的国情决定了我国的环境保护公众参 与任重道远。 ３ 当前中国公众参与存在问题 公众参与是解决我国环境问题的重要途径之 一。政府的努力以及公众环境意识的提高，虽然在 一定程度上推动了我国环境保护公众参与的发展进 程，但是参与水平与参与深度仍然满足不了环境保 护的需要，作用有限，与发达国家相比存在不少差 距，主要表现如下： ３．１公众参与形式单一，层次低 当前我国环境保护公众参与层次低，形式单 一，主要集中在公众参与初始阶段的宣传教育方 面。参与的方式大多采取通过单位活动或节假日， 象征性地搞一些环保活动，公众参与缺乏持续性， 注重形式上的参与，参与的内容和深度不够，没有 真正把公众参与落实到更深层次的社会责任上去。 同时，公众参与的领域没有触及和深入到环境决策 方面，这些都决定了我国公众参与水平较低。 与此相比，日本治理琵琶湖的经验，值得我们 学习和借鉴。在琵琶湖治理过程中，一方面，日本 政府积极宣传环境保护的重要性，及时提供琵琶湖 环境状况及对策实施报告，吸引公众参与制定治理 方案，使公众参与的积极性高涨；另一方面通过政 府的宣传引导，公众十分重视环境保护，把湖区治 理与自身的利益紧密结合，不断向政府提意见和建 议，实现了政府与民众的良好互动。 ３．２被动参与为主，事前参与不足 我国环境保护公众参与虽然出现了“圆明园 防渗膜事件”，“福安事件”等主动参与形式，但 仍是以污染发生后的参与为主，属于一种被动参 与。由于环境污染问题往往具有滞后性，恢复起来 非常困难，这种被动参与极为不利于及时有效地预 ４期 卢莎等：当前中国环境保护公众参与存在问题与对策研究 １２１ 防污染危害和避免环境纠纷发生，是一种狭义上的 参与，与公众参与的宗旨有很大差距，也不符合 的法律法规以及相关政策难以得到切实地实施。 ４．３相关法规还不完善 《环境影响评价公众参与暂行办法》的要求。解决 我国的环境问题，必须从源头人手，变被动参与为主 动参与，把环境污染的苗头及时限制在可控范围内。 西方发达国家经历了工业大革命带来的污染恶 果后，对环境污染的预防工作特别重视，社会监督 力度也很大。这主要得益于环境教育的普及、公民 我国的环境保护相关法律、法规大多是伴随着 环境问题的不断凸显而应急出台的，难免会存在一 些不足之处。况且我国环境保护的立法工作起步较 晚，一些配套的措施还不完善，例如，我国公众参 与环境监督的权利虽然在法律上得到了肯定，但在 参与的条件、方式、程序上还缺少明确细致的法律 普遍文化程度较高以及强大的非政府组织。目前我 国也十分重视环境污染的预防工作，《环境影响评 价公众参与暂行办法》做出了相应明确的规定。 但我国是一个人口众多的发展中国家，在环境教育 普及、公民平均文化程度等方面与西方发达国家还 存在一定差距，这也决定了我国环境污染预防工作 的难度较大。 ３．３公众参与的ＮＧＯ组织薄弱 ＮＧＯ组织可以为公众与政府之间的交流互动， 实现真正意义上的公众参与提供很好的平台。由于 我国地域广阔，ＮＧＯ组织地区发展不平衡，总体 还很薄弱，规模普遍较小－３ Ｊ。ＮＧＯ组织的数量、 资金、号召力、组织能力以及对环境决策的影响力 等都很有限 Ｊ，无法发挥其应有的职能，也为切 实地执行《环境影响评价公众参与暂行办法》带 来了不利影响，加大了我国的ＮＧＯ组织与发达国 家差距。 ４ 我国公众参与不足原因分析 ４．１ 我国经济发展不平衡 虽然近年来我国经济发展迅速，但是经济发展 不平衡，贫富差距较大，严重限制了我国公众参与 的发展。民众为生计忙碌奔波，没有更多的时间和 精力顾及环境保护和投入到公众参与这一公益事业 中来。此外某些地方政府为了赶上全国经济发展的 步伐，过份追求ＧＤＰ，忽视了环境保护，鼓励和 引导公众参与环境保护的相关政策和措施落后。 ４．２长期以来政府主导的影响 长期以来，我国的环境保护均由政府主导。中 国脱胎于小农社会，公民的民主意识相对薄弱，公 众对政府的依赖性较强。但由于环境问题伴生于人 类生产和生活的方方面面而无处不在，环境问题的 解决，单靠政府的力量是难以实现的，必须依靠公 众的广泛参与。我国这种长期以来由政府主导的自 上而下的环境政策，忽略了公众参与的力量，阻碍 了公众参与的积极性，这种模式往往造成环境保护 规定，一旦遇到具体的环境问题，公众根本不知道 该用何种参与方式，更不知道什么样的方式是最合 理最合法的¨Ｊ。 ４．４我国环境教育总体滞后 虽然我国大力推行全民素质教育，加强了对环 境保护的宣传力度，但是我国幅员辽阔，人口众 多，地域文化水平差异大，民众环保意识参差不 齐，这一特殊的基本国情决定了我国的环境教育将 是一个长期久远的工作。 随着我国环境教育的深入，一些大中型城市的 市民环境意识提高的较快，但是一些小城市或者落 后地区环境教育工作明显滞后。环境教育的滞后导 致公众参与的主动性差，自主意识不强，有的公民 由于对环境污染认识不足，导致本可以避免的或者 不必要的污染发生。 ４．５环境利益处理机制还不完善 环境保护不仅是一个环境安全问题，同时也与 经济、利益问题密切相关。在遇到潜在环境污染或 者处理污染事故时，相互协调机制和约束机制的缺 失，容易使各方以自身利益最大化为出发点，导致 环境事故或者群体性事件发生。 云南阳宗海排污企业向湖泊排放大量污染物， 村民对此投诉不断，但是由于当地政府只考虑地区 的经济发展，村民与企业间环境利益的协调不够， 最终导致阳宗海重大砷污染事故。此外浙江省东阳 市和新昌县爆发的农民暴力抗议环境污染事件，也 是由于没有处理好污染企业与公众的利益而引起。 这些事件不仅使公众对政府的信任度下降，而且也 严重影响了公众参与的积极性，阻碍了公众参与的 良性发展。 ５ 提高我国环境保护公众参与的措施 通过对我国环境保护公众参与现状的分析，可 以看到我国环境保护公众参与的不足之处。面对日 益严峻的环境形势，必须采取及时有效的措施预防 和治理环境污染，解决环境问题。 １２２ 四川环境 ３０卷 ５．１ 完善相关法律法规 完善和健全公众参与法律、法规和投诉处理制 度，纠正不足，弥补空白，明确公众的环境权益， 并积极落实；建立和完善环境利益处理机制和约束 机制，协调好各方矛盾；建立环境保护问卷调查、 群众信访和听证会等制度，使公众拥有合法、有 效、便捷的渠道来维护切身利益，参与环境决策与 管理；在污染治理过程中，及时向公众提供环境状 况信息、环境保护对策及实施进展情况。 ５．２环境信息公开化 严格执行国家２００８年颁布的《环境信息公开 办法》（试行），并在实施中不断完善，对妨碍《办法》 执行的人员按照相关规定进行处罚。环境信息定期 向公众公开，是公众有效参与环境保护，实现政府与 公众良性互动的前提，有利于公众参与对污染企业 的监督，防止重大污染隐患出现。 ５．３加强环境意识宣传 将环境保护纳入义务教育，从小培养公众的环 境意识。加强公众参与的宣传力度，尤其是环境意 识薄弱及污染严重的地区，在全国形成良好的公众 参与氛围。虽然有不少人士已经认识到了环境保护 的重要性和必要性，但是公众是环境保护的源动力 和主力军，只有广大公众的积极参与，才能从根本 上改善国家和地区的环境状况。 ５．４建设公众参与新渠道 开辟环境保护公众参与新渠道，例如建立公众 监督、讨论大项目建设机制，政府搭建网上交流平 台，引导公众网上监督，通过论坛讨论的形式征集 公众对当地环境保护工作的意见，并及时反馈，实 现公众和政府之间的良性互动，充分调动和提高公 众参与的积极性。 ５．５鼓励环境保护ＮＧＯ组织发展 鼓励和引导社会力量积极参与环境保护。西方 国家的环保运动（如美国）是通过民间组织自下 而上推动的，这些民间组织通过起诉、呼吁、请愿 等方式实现对污染和生态破坏的治理、补偿、监督 和控制【５ Ｊ。环境保护ＮＣＯ是非盈利性社会公益组 织，ＮＣＯ组织的发展壮大，有利于推动健康、健 全的公众参与制度的形成与完善。我国的环境保护 ＮＧＯ组织影响力较弱，政府可以通过完善相关的 参与机制，鼓励ＮＧＯ组织规范化、健康化发展， 必要时给予政策扶持或一定的资金支持，这样不但 可以节省政府资源，也有利于环境保护公众参与制 度的顺利运行。 ５．６建立基于公众参与的环境问责制 在我国政府部门存在问责制，但是现行的这种 问责制是自上而下的问责，处于下层的单位、组织 和个人数量庞大，这种自上而下的问责制难以很好 地发挥作用。因此，可以通过适当建立自下而上的 问责制，实现公众对企业和政府的监督，从而有利 于提高公众参与的积极性，发挥公众参与在环境保 护中的作用。 ５．７加快经济建设 发展经济的主要目的是为了提高国家的综合国 力，改善人们群众的生活水平。只有综合国力上去 了，人们生活富裕了，才有更多的资源投入到环境 保护中来。经济越发达，人民群众的环境要求也会 越高，意识也越强，也更有利于公众参与层次与水 平的提高。 ６ 总 结 环境保护公众参与的发展，在一定程度上体现 着生态文明的发展程度、社会的和谐程度以及国家 环境保护水平。通过对我国环境保护公众参与情况 的分析，显现了当前在我国环境保护公众参与迅速 发展的同时也存在着一些不足。环境污染问题与公 众的切身利益息息相关，仅靠政府或某些部门是难 以解决的，只有实现公众参与才是解决环境污染问 题的重要途径。发达国家在公众参与方面的丰富经 验，值得我们学习和借鉴。随着我国社会、经济、 教育事业的不断发展，信息的加速传播，公众环保 意识的增强，公众参与在环境保护中必将发挥越来 越重要的作用。 参考文献： ［１］ 刘洋．我国环保公众参与制度的现状思考及途径思索 ［Ｊ］．产业与科技论坛，２００９，ｌｏ（８）：１８８－１９０． ［２］蒋莉，马飞．试论我国公众参与环保法律制度建设［Ｊ］． 科技管理研究，２００６，（９）：６３－６５， ［３］ 程子君，李志强．中国公众参与环境保护的不足及其原因探 析【ｊ］．环境科学与管理，２００９，３４（９）：１７－２０． ［４］ 陈润羊，花明．我国环境保护中的公众参与问题研究［Ｊ］． 广州环境科学，２００６，２１（３）：３０－３３． ［５］ 向佐群．西方国家环境保护中的公众参与［Ｊ］．林业经济问 题，２００６，２６（１）：４２－４５．