农村社会养老保险现状分析

随着经济的飞速发展，人民生活质量的不断提升，老龄人口比重也不断上升；特别是现今的中国，已步入人口老龄化的进程，随之而来的社会老龄问题已倍受关注。上世纪 90 年代以来，新型农村社会养老保险作为当代我国社会保障体系中重点发展的项目，在一定程度上取得了很大的成绩。我国农村养老保险现状较之以前已经大有改观。但是，由于存在着制度设计不尽合理，工作机构设置不科学及管理体系不健全等问题的存在，如何真正解决和应对农村养老保障的问题，建立一个完善、稳定的农村养老保障体系，将仍是我国社会保障制度建设中的重要内容，农村社会养老保险作为一种正在探索中的新型保障制度还有很长的路要走。因此，社会各部门机构应该继续积极努力探索农村社会养老保险的未来出路。本文着重分析了我国农村养老现状、存在问题及成因，在此基础上，对改善我国农村社会养老现状问题的探讨。

【关键词】：人口老龄化 农村社会 养老保险

农村社会养老保险现状分析

ABSTRACT

With the rapidly development of economy and the increasing improvement of people’s living standard, the proportion of the aged is getting larger. Especially in today’s China, we are stepping into the process of a growing aging population. The following problem of social aging has attracted much attention. Since the 1990s, as one key-developing project of the social security system in modern China, the newly old-age insurance of rural social has made great achievements to a certain extent. The status of rural old-age insurance has been much improved than before. However, with the existence of unreasonable design of system, unscientific setting of working institutions and uncertain management system, how to deal with and find the real solution to the problem of rural old-age security, establishing a perfect and stable rural old-age security system, which remains to be an important part of the construction of social security system in our country. As one newly security system, which still in the course of exploration, the rural social endowment insurance has a long way to go. Therefore, all the departments and institutions of our government and society should continue to explore the future way of rural social endowment insurance actively. This article focuses on the analysis of the current situation, the existence problems and the contributing factors of rural old-age insurance in our country. On this basis, give my discussion of the improvement of the status of China's rural social old-age problem.

Key words: Aged Tendency of Population Rural Society Old-Age Insurance

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1

目录

引言 ............................................................................................................ 3 1

1.1 1.2

问题研究的背景分析 ........................................................................... 3

建立农村社会养老保险的必要性和可行性 ................................................................... 3 我国现行的农村社会养老保险的特点和基本原则 ....................................................... 4

2

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

我国农村养老保险存在问题 ................................................................ 5

法律制度建设不完善 ....................................................................................................... 5 覆盖面小 保障水平低 ..................................................................................................... 5 农村社会保障资金来源不足 增值困难 ......................................................................... 6 缺乏社会保障应有的社会性和福利性 ........................................................................... 7 农民工是否应纳入农村养老保险体系存在争议 ........................................................... 7 农村养老基金在运营和监管制度上很不完善 ............................................................... 8

经办工作机构不健全. ........................................................................................... 8 农村社会保障基金的管理水平低下 .................................................................... 8 新农保执行不力 ............................................................................................ 9

2.6.1 2.6.2 2.6.3

3

3.1 3.2 3.3

我国农村养老保险制度中的问题成因 .................................................. 9

政治因素 ........................................................................................................................... 9 观念问题 ......................................................................................................................... 10 不顺 ......................................................................................................................... 11

不清晰，没有制度预期，缺乏针对农村养老保险的支持11 承担的义务十分有限 .......................................................................... 11 农村经济落后是导致养老保险现状的最基本的原因 ...................................... 11

3.3.1 3.3.2 3.3.3

4

4.1 4.2 2.1 4.3 4.4 4.5 4.6

意见与对策 ....................................................................................... 12

必须树立全民观念。 ..................................................................................... 12 完善农村养老保险的立法，为农村养老保险的实施提供法律依据 ......................... 12 完善农民养老保险基金筹集机制 ................................................................................. 12 加强农民养老保险基金的管理，确保基金的保值增值 ............................................. 13 加强保险基金监督机制. 提高新农保执行力度 健全并完善经办工作机构 .. 14 国家机构要落实职责 ............................................................................................. 14 推进新型社会养老保险制度 健全新型农村社会养老保险制度. .............................. 15

5

5.1

总结与展望 ....................................................................................... 15

总结 ................................................................................................................................. 15

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2

农村社会养老保险现状分析

5.2 展望 ................................................................................................................................. 15

参考文献 .................................................................................................. 16

引言

我国社会向社会主义市场经济转变和人口结构快速老龄化的过程中，老年人的问题变得越来越严重，而重中之重在于农村老年人的养老问题。我国农村社会形态处于快速转型期，加快建立农村社会化养老体系成为新农村建设的重要内容。长期以来我国的农村养老保险一直处于一个比较落后的状态，严重的阻碍了社会经济的发展，调查数据显示，我国老年人口总量呈逐渐增长态势。因此如何解决他们的养老问题是一大难题。这关系到广大农村老年人的基本生活权益，关系到农村的繁荣和稳定，关系到国家的长治久安。

因此，农村养老问题已成为社会和，关注的焦点。农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，也是当前我国社会保障体系建设的薄弱环节。本文对中国农村社会养老保险的发展过程进行分析总结，并提出发展对策。 1 问题研究的背景分析

1.1 建立农村社会养老保险的必要性和可行性

传统的家庭养老方式是几千年来农民养老的习惯办法，也是小生产经济的必然产物。在家庭中，父母生育子女，并把他们抚养成人；子女成年后男婚女嫁，添人进口和父母共同劳动、共同生活，父母年老丧失劳动能力后，靠子女赡养。这是我国农村养老最主要的方式。随着社会的发展，这种单一的养老方式，已经不在适应社会生产力发展的需求。

（一）农村人口老龄化速度加快

我国社会人口老龄化日趋严重，老年人口规模全球最大、增长势头全球最猛，特别是农村人口老龄化形势严峻。我国仅用其他国家1/4左右的时间即从成年型国家过渡到老年型国家，进入重度老龄社会的速度也将远快于其他国家。城乡人口老龄化程度严重倒置是我国人口老龄化的典型特征，即相对于城市，我国农村人口老龄化形势更加严峻。截至2009年底，我国60岁以上老年人口有1.67亿人，其中1.05亿人是农村老年人，农村老年人口规模是城市的1.69倍；城市老年人口比重为7.97%，而农村老年人口比重已超过18.3%，农村人口老龄化程度是城市的2.3倍。总体来看，我国农村人口老龄化将在2011年—2020年快速发展，2021年—2033年高速攀升，2034年—2060年持续高位运行。

人口流动加深了农村人口老龄化程度，增大了应对农村人口老龄化的难度。大量农村青壮年劳动力外出务工，在降低城市老年人口比重的同时提高了农村人口老龄化程度，增加了农村老年人与儿女分居比例和空巢比例。随着城镇化进程加快和人口迁移流动加速，农村老龄问题将更加突出。城乡发展不平衡和经济社会发展不平衡的矛盾相互交织，增加了老年群体同其他社会群体之间、不同老年群体之间共享经济社会发展成果的难度。

农村高龄老年人口比例快速提高，加剧了农村老龄问题的严峻性。老年人口的高龄化，意味着失能、残疾、带病的老年人口越来越多。2000年，我国农村80岁以上高龄老年人为900万人，占农村老年人总数的9.8%；2009年底，农村80岁以上高龄老年人增加到1100万人，占农村老年人总数的11.3%。此外，还有部分失能老人14万人。预计到2045

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年，我国农村80岁以上老年人占农村老年人的比例将超过22%。

（二）传统户籍制的松动与城市化的加速 为适应经济发展的需求，“户籍”管理的放松，大量农民涌入城市从事非农业劳动，成为以工薪收入为主要生活来源的新型农民。农村人口大规模地城镇化和非农化，对离开农村的劳动者而言，他们自身的养老，医疗，子女教育等还没有形成化解风险的能力；对于留在农村的劳动者，一般都是年龄偏大，技能单一或没有技能的人，他们的养老既不能完全依靠移居城镇的子女，也不可能依靠传统的土地而得已保障，这就需要有新的养老方式来取代传统单一的养老方式。伴随着经济的不断完善、发展，农村人口向城镇的大量迁移，使城镇人口比例从2002年的39%增加到2009年的46.6%。这是导至城市化速度加快的主要因素。[1]

（三）家庭结构的变化以及不良因素的影响 受社会经济的发展以及传统观念的转变，人口计划生育的实施，传统的家庭养老基础已经动摇，家庭养老正面临着多方面的冲击。其中最突出的是家庭结构的变化。根据国家统计局的抽样调查材料1980年农村居民户均人口为5.人、1990年下降为4.8人、2000年降为3.65人。这表明最适合于供养老年人的联合家庭不断减少，家庭结构的核心化和小型化不断增加，家庭供养老人的功能正逐渐减弱。

在农村商品经济的迅速发展下，影响传统养老方式的还有各种外来文化以及一些个人利已主义，腐朽思想对青年一代的侵蚀。因此，敬老、爱老、养老的风气有所淡化；遗弃、虐待老人的现象时有发生。农村完全依赖家庭解决养老不太现实，转变传统养老模式与现代社会化养老模式相结合，已经是社会发展的客观必然趋势。 1.2 我国现行的农村社会养老保险的特点和基本原则

农村社会养老保险是指为农村老年人提供经济帮助和服务，保障其基本生活的一项社会安全制度。[2]它是推进我国农村经济和社会发展的一项重要的基本社会，是的重要职能行为。农村养老保险作为国家的基本保险，可以解决我国农民人口老龄化趋势带来的后顾之忧，降低农村老龄人口晚年生活风险，增强社会保障功能，实现社会养老和家庭养老相结合，加快农村经济发展。我国现行的农村养老保险的特点和基本原则：

1.以全体农民为对象，建立不分年龄、性别、产业职业、收入情况、地域的统一的社会保险制度，务工、务农、经商、村干部、个体经营户以及外出劳务者等各类人员均可进入同一制度，不再出现新老制度上的差别。

2.筹集资金采取国家集体个人三方面合理负担，以个人缴纳为主、集体补助为辅予以扶持的办法。个人缴纳为资金的主体，充分体现社会保险制度中的自我保障作用，村集体或乡镇企业视其经济实力适当给予补助，对农村养老保险予以的支持。

3.实行多元化、多种类的农村社会养老保险制度。个人缴纳的资金和集体补助全部记在个人名下，实行个人帐户的基金积累、收付核算。保险对象可以根据自己的经济收入状况和对年老时的保障水平要求，自主选择投保种类，不平调，不吃大锅饭，透明度高，能充分调动农民群众投保的热情和积极性。

4.实行储备积累的基金模式。由于积累长达几十年，将会聚集巨额资金，极大的促进我国经济建设，同时由于实行个人帐户和储备积累资金制，能应付不久即将到来的经济和社会问题的压力，顺利的度过下世纪的老龄化高峰期。

5.以县级为基金的基本核算单位和基层管理层次。以县为单位进行要老保险资金的筹集核算平衡运算和支付，县级对基金管理负有实质性责任。以县为单位制定制度，组织实施。这样比较合适我国现阶段农村经济发展的不平衡，生产社会化程度不高的国情。

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农村社会养老保险现状分析

农村社会养老保险的基本原则是：保障水平与农村生产力发展和各方面承受能力相适应；养老保险与家庭赡养、土地保障以及社会救助等形式相结合；权利与义务相对等；效率优先，兼顾公平；自我保障为主，集体(含乡镇企业、事业单位)调剂为辅，国家给予扶持；组织与农民自愿相结合。[3]

2 我国农村养老保险存在问题

农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是中国实现目标的保证。目前，我国农村社会养老保险在实践上是不完全成功的。 2.1 法律制度建设不完善

我国对社会保障进行了原则性的规定，体现在第45条：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。”我国参加的联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第9条也明确规定：“本公约缔约国各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”

但是，目前我国的《社会保障法》依然未制定出台，也没有制定专门针对农村养老保险问题的法律法规，民政部和劳动与社会保障部出台的相关规定位阶过低，权威性较差。有些省份还没有出台关于农村养老保险问题的地方性法规，管理不够规范。1992年的《农村社会养老保险方案》，确定以县为单位开展农村社会养老保险。市场经济改革动摇了农村的社会结构，更带来了支撑、甚至鼓励养儿防老这种养老结构变迁的经济基础，这显然已经不适合当代社会的现状了，对这个方案进行修改就显得十分必要了。

党的十五大提出，要建立与市场经济相适应，具有中国特色的农村社会养老保险。党的十六大党的十六大提出探索建立农村养老医疗保险和最低生活保障制度;党的十七大

[4]目前严重滞后的农村养老方面的立法已经也再一次重申,要探索建立农村社会养老保险。

阻碍了农村养老保险事业的发展，使农村养老保险的实施无法可依，都是各级自己制定相关的法规、规范性文件，落实农村养老保险制度。结果有些地方效果很好，落实的很到位，但是很多地方落不到实处，在执行过程中缺乏相应的监管，违法挪用、侵占、克扣农村养老保险金的现象十分严重。

农村养老保险主要是依靠行政力量推动，在我国建立社会主义法治国家的背景下，如果没有一部法律赋予行政机关相应的法律权限，就会使行政机关的工作处于于法无据，将会产生大量的社会矛盾，影响依法行政和法治社会目标的实现。 2.2 覆盖面小 保障水平低

随着农村经济改革，原来以集体经济为依托的农村养老保障体系已趋于瓦解，同时，农村家庭保障功能不断弱化，土地保障功能也呈减弱趋势。我国目前农村社会养老保险的覆盖面过小，保障水平很低。

首先表现在覆盖面过小。我国是世界上老年人口数量最多的国家，其中75%的老年人口分布在农村，然而被纳入农保范围的老年人口仅占总数的小部分。据统计，“1998年，农村居民的年均纯收入为2162元，平均每人年均消费支出为1590元。”[5] 1998 年建立社会保障网络的乡镇仅占全国乡镇总数的41 %，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20 %。同时，农村社会养老保险在各省市的发展也极不平衡，已经筹集的农保资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。从基金规模上看，排在前五位

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的是江苏、山东、上海、浙江和北京，这五个省市的基金共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3%。据资料，截至2004年年底，全国农村参加社会养老保险的人数为6172万人，还不到人国农村 人口的1/10，基金余额为195.5亿元，人均仅316.75元。

我国农村养老保险采取农民自愿的原则,鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。国家对这项工作进行分类指导:“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民,必须参加养老保险;凡是已经解决温饱,且基层组织比较健全的地方坚持积极引导和群众自愿相结合;凡是温饱问题还没有解决的地方,暂缓开展这项工作。”此外，《农村社会养老保险基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持。但是，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民只能是自己承担全部费用，这样，真正需要这份保障的贫困农民由于交不起保费而被排斥在保障范围之外。有能力参加农村社会养老保险的群体大多是经济比较发达的地区的富裕农民, 而经济不发达的落后地区, 穷困的农民不能从社会保险制度中获益。我国开展农村社会养老保险的目的是为了解决农民家庭养老的问题,也就是应该覆盖所有农民社会养老保险体系。经济不发达的农村地区和没有能力投保的贫困农村居民是农村社会养老问题最突出的，农村社会养老保险体系的建立最主要的就是保障这部分农民老有所养。所以,当前的农村社会养老保险制度,并不能真正达到解决农村养老问题的目的。这无疑也违背了社会保险制度再分配的根本原则。

其次表现在社会保障水平低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取 9.9元，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。[6]

此外，在实践中出现了“保富不保穷”和“保小不保老”的现状。我国目前开展养老保险的大多数地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区农民养老保障不能从社会保险制度中获益，现实中恰恰是后者最需要农村养老保险制度给予的保障。另一个问题是，实践中出现了“保小不保老”倾向，据山会科学院的调查，19岁以下的投保者占全部投保人数的60%以上，这显然与我们制度设计的初衷相悖。

2.3 农村社会保障资金来源不足 增值困难

首先，农村养老保险资金来源渠道过少，只有农民自身和地方财政支持。就农民自身来说，农村养老保险是采取自愿的方式而非强制性实施，农民收入来源本来就少，受经济收入因素制约，投保率不尽人意，这与“大数法则”的保险数理要求存在一定差距。就地方财政支持而言，我国农村养老保险目前是以县级为单位进行统筹，而大多数县级地方财政捉襟见肘。这就造成了农村养老保险费率偏高，实践中收缴难度大。

其次，保障资金的增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使

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农村社会养老保险现状分析

人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（D.盖尔·约翰逊 1999）。

把我国财政用于社会保障的支出与世界上其他国家进行比较，就知道我国投入的力度是偏小的：加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％，而我国只有10％左右，且这10％的投入也基本给了城镇居民。农村社会保障面临的最为突出的问题可以说主要是资金缺乏的问题。

目前农村社会保障的项目少，大多是救济性质，而工伤、生育、养老等意义重大的项目大多尚未全面开展，有的地方即使有所涉及，也存在运作不规范的问题。近几年来，农民的人均收入增长趋缓，扣除必要的生产生活开支，大部分农民实际无力承担各类保险所需费用，即使部分农民有实力缴纳，却由于对社会保险制度认识不清等因素，而不愿参加保险。从集体投入这部分看，大部分县乡均是财政开支，也没有能力解决这一棘手的问题。这导致农民社会保障资金来源不稳定。

应该说，在农村地区建立社会保障制度是的职责。在经济较发达的地区地方拥有雄厚的财力来安排养老及医疗保险，农民也有较多的机会获得兼业等，因此收入状况比较理想。但在广大的欠发达地区，由于经济落后，很多地方是吃饭财政，即使是略有余额，地方在安排财政资金时也首选见效快的投资领域，吸引外来资金，而不是将财政资金投入到社会保障。

2.4 缺乏社会保障应有的社会性和福利性

《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持”的原则。这种三方筹集机制，从理论上来讲是可行的，实际上在全国大多数农村地区根本无法实现。由于农村经济发展滞后，多数乡村没有资金的积累，实行家庭联产承包责任制度以后，集体经济实质上名存实亡，集体经济根本不可能对农村的养老保险金进行补助。因此“集体补助为辅”也就成了一句空话。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。

这些地方的财政也是一般，根本没有能力对农民进行这方面的补贴， 国家扶持仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，因此，国家扶持不能覆盖绝大多数的农村地区，国家的扶持实质上起不到任何效果。由于没有国家和集体的补贴，农民自己缴纳养老保险的自觉性和认同度就会降低，对于艰难的农民生活现实来说，子女教育、吃饭穿衣、医疗生活等有时都难以保证，更不可能缴纳养老保险金。在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

因此，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种鼓励性或引导性储蓄。相对城镇职工的基本养老保险实行强制性收缴费制度，个人缴纳占工资3 %～8 % ，企业配套10 % - 15 % ，国家还有财政拨款等,保险金差距自然越来越大。所以，目前的农村社会养老保险没有社会保障应该具备的社会性和福利性的特征，没有考虑目前十分关注的城乡统筹问题,无形中扩大了城乡的差距。[7] 2.5 农民工是否应纳入农村养老保险体系存在争议

据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现

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出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城农民工参与城镇养老保险十分困难。首先，农民工收入有限，积累式的养老保险超出了支付能力；其次，农民工劳动岗位和区域的频繁变动，超出现行的养老统筹范围；再次，一些地方对农民工权益漠视，甚至以拖延农民工参加城镇社会保障来招商引资，都导致了农民工的低参保率和高退保率。进城农民工的人数日趋增多，其应纳入城镇养老保险还是应纳入农村养老保险，成为实践中急待解决的难题。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。 2.6 农村养老基金在运营和监管制度上很不完善

目前，在相当部分地区无专门的机构负责农村养老保险基金的管理与营运，养老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行。一些地区农村养老基金被挤占，挪用或贪污等现象比较严重。当前由于缺乏制度规范,农村养老保险基金的管理风险难以得到有效控制。 2.6.1 经办工作机构不健全.

一是县级经办机构人员编制偏少，办事效率不高。目前，各试点县经办机构在编人员大多在 5 人左右。对新参保的农村居民，经办机构要进行参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理 养老金资格认证等业务的办理，如此庞大的工作量，在编人员远远不能完成现有工作。各试点县只能通过借调和选聘增加工作人员，由于编制紧张，无法为新增人员安排编制，极大地影响了他们的工作积极性和主动性。二是乡镇经办人员不固定。一些乡镇负责经办社保的人员稳定性差、工作变动频繁，不利于新型农村社会养老保险试点的开展。三是工作经费缺乏长远规划。各试点县只安排了新型农村社会养老保险启动专项资金，对未来的工作经费缺乏长远筹划。 2.6.2 农村社会保障基金的管理水平低下

目前，我国农村社会养老保险基金以县级为单位统一管理，同时实行县、市、省农保机构三级统筹管理。基金管理过于分散,不能形成规模效益，同时，管理成本却很高，基金运营风险加大。三级农保机构分割了农保基金的运营业务，如果有一级出现大的运营风险，就没有资金来弥补亏损。规定农村社会养老基金只能购买国债或存入国有商业银行，基金增值渠道单一，而且基金存入银行利率明显低于给付利率，出现利率倒挂现象，结果是保险费征收得越多，基金收支赤字就越大。但随着宏观经济形势的变化，债券和银行存款利率多次下调，加上通货膨胀因素,致使基金增值缓慢。据统计，2000 年可正常收回本息的基金占基金总额的92.93% 。收回本息有困难的占基金总额的6. 39% ，已确定不能收回的占基金总额的0. 68%。2001 年底，全国216. 0亿元农保基金总额中，存入银行、购买国债和交财政管理的占87% ，非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占13%。[8] 一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，有些机构因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金发生损失。[9] 农民对农村社会养老保险的信心大打折扣，部分人断保、停保、退保。此外，还有农保机构挤占基金的现象。按照《基本方案》规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取。但按规定提取的管理费目前难以满足开展业务的需要。有的地方提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等费用，财政又不补贴，致使农保机构很难维持日常运转，挤占基金应付日常开支的现象就普遍存在了。

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农村社会养老保险现状分析

2.6.3 新农保执行不力

第一，新农保宣传还不到位。虽然试点地区各级工作人员注重对新农保的宣传，但部分农民对新农保仍不够理解。农民一是担心交钱养老是否安全？ 二是担心交钱养老是否值得？ 面对陌生的新农保，淳朴但生活不易的农民，自然要对它能给自己带来的实惠做出周密的判断。因而还要进一步加大的宣传力度。第二，农民缴费后缺少有效凭证。参保农民保费在银行代扣代缴后拿不到有效凭证，部分农民有顾虑。第三，补贴出现“打折”现象。主要表现在部分试点县要求年满 60 岁老人如果想获得基础养老金 其符合条件的子女也必须参保，这种做法存在比较大的隐患，主要问题包括 部分子女与父母的矛盾会加大：中青年农民对新农保产生逆反心理、农村资金净流出，等等。 3 我国农村养老保险制度中的问题成因 3.1 政治因素

“社会保障制度和是社会财富和资源的再次分配。在现代社会，财富和资源的分配始终受到政治和市场双重力量的支配。如果说社会财富和资源的初次分配主要由市场力量决定的话，那么社会财富和资源的再次分配就主要取决于政治体系的运作了。”“社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与的取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关。”这种从政治学角度把社会保障看作是一项牵涉社会力量博弈的公共的观点，有助于理解农村社会保障缺失的原因。

农村问题的本质是国家与农民的关系问题．而这种关系的本质是社会强势集团与弱势集团的关系。政治上的不平等，导致一系列制度的不平等，而制度的不平等，则导致经济上合法的不平等。二元保障制度的根源在于此，农民受到歧视的根源也在于此。而这种政治上的不平等在于市民与农民的权益冲突。在社会主义国家中，所有公民都是国家主人，都具有平等的政治、社会地位。因此，从本质上说，城乡公民的政治地位和社会地位是完全平等的，不存在地位的高低问题。然而，社会主义政治平等也是一个历史过程，而当下所表现出来的城乡居民同为公民，政治地位却不平等。这种制度的滞后，本身说明农民力量的弱化．及对农民权益的漠视。我国素以公正平等为标志的法律在这上面也深深打上了城乡二元制度的烙印。1996年8月29日通过的《老年益保障法》是我国第一部以法律形式保障老年益的法律．就将农村养老保障责任推给了家庭。该法第10条规定：“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。”这确立了家庭养老的法律地位，但这样的规定对于城乡居民却有不同的意义。该法第21条规定：“老年人依法享有的养老金和其他待遇应当得到保障。有关组织必须按时足额支付养老金，不得无故拖欠，不得挪用。国家根据经济发展、人民生活水平提高和职工工资增长的情况增加养老金。”这表明法律保护已经享有养老保障的权利人，主要为城镇居民。“农村除根据情况建立养老保险制度外．有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。”(《老年益保障法》第22条)表明绝大部分农民的养老责任完全在于家庭。农民的大而散也加剧了农民组织的困难．利益保护的能力也大大削弱。不可否认，城市人口很大程度上代表着先进生产力，也更容易组织起来表达其利益。如果把人数众多的农村人口比作一个大集团，而为数较少的城市人口则是一个小集团。根据曼瑟尔，奥尔森的研究，“由于较小的集团常常能自愿组织起来采取行动支持其共同利益，而大集团则通常做不到这一点”。因此，“特殊利益”小集团．或者说“既得利益者”，具有异乎寻常的力量。事实也正如此。作为城市人口的小集团，一方面因占有政治上的优势，致使在国家法律与的颁布中获得更多的利益，另一方面维护既得利益上具有比农

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民更强大的力量。其结果是，农民的收入，在统筹城乡经济发展的呼吁中，与市民的收入进一步拉大；农民的负担曾在一片减负声中不断上涨：农民的“”在不断强化中被不断削弱，．特别是地方在利益调整中受强势集团左右的倾向越来越明显。

由上述分析可知，农民与市民矛盾的根源在于农民社会主体地位与市民相比事实上处于一种不平等状态。这种权力的不平等．由于以法律的形态固化，因而又是“合法”的。同样是作为国家的公民，而长期奉行一种不平等的政治权力．且表面上相安无事，这本身就是农民组织化程度低的一种表现。这也与我国农民几千年来形成的依赖思想一脉相承。农民总是一种依赖心理．过去是需要一个好皇帝。而今天则更注重于一个好官。而好官存在的机制是的自觉，而不在制度约束，更似乎与农民权力对的约束无关。这无疑加重了农民的依赖性。

但这并不表明农民的主体性无法实现，农民的主体地位无法提高。而要提高农民的社会主体地位，具有不可推卸的责任。中国农村的改革本质上是权利的变革，土地财产权、城乡居民间的平等社会权利及农村居民民主政治权利的确立。 3.2 观念问题

我国在农村社会养老保险制度建设问题上的理念不明确、目标定位不准确。我国没有把社会社会养老保险作为一项的、具有自身发展逻辑和规律的制度，总是把它作为实现其他政治、经济目标的附属物。计划经济时期作为政治运动的副产品，经济转轨时期片面强调为经济改革服务。社会养老保险制度本身缺乏性，自然也不可能具有切合实际的理念与目标定位，缺乏连贯性的有关。

其次，目前部分地方及部门对农村社会养老保险工作的认识还不统一，对农保工作应不应该搞，在多大程度和多大范围搞，尚未形成共识，导致农保多变。由于农保工作目标和不明确，多数地方农保工作基本处于停顿和等待观望状态，影响了有条件的地方积极探索。“一些领导与研究人员认为我国仍然是发展中国家，农村社会经济发展水平较低，建立农村基本养老保险制度为时太早，风险太大，不具备可行性”“发展优先和效率优先”的原则，以及与此相关的财力．显然是对开展农村社会保障的一种重要约束。口福利病的警示、城市改革的中心地位，中国农村区域经济发展的不平衡。相反．刘福垣认为：社会保障问题实际上是全民共有资产的产权问题。而我国走的是一条中国特色的实现社会主义市场经济的道路，这条道路的特点在于发展市场经济实现按要素分配的同时就可以一步到位实现社会主义的分配制度。生产资料的分配，是我国当前最大、最根本的分配不公。所谓中国特色就是我国的市场经济是以巨额全民共有资产为前提的市场经济。如果真正承认全民对共有资产的产权，这笔巨额资产的利息和租金就可以充分满足社会保障的全部开支。

再者，农民的养老社会保险意识欠缺，我国的大部分农村普遍缺乏养老社会保险意识，长期以来，家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式。“养儿防老”思想在农村仍有不小的市场。但是，随着老龄化趋势加剧，计划生育的实施，我国农村目前正处于由以家庭养老为主向以社会养老为主的格局变化时期。其间，旧有的制度因为不适应现实的需要而崩溃，新制度正在生成，许多矛盾和问题因而出现。这也给在农村推行社会保障体系带来了一定难度。此外，许多人认为，由于我国农村耕地基本实行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以实现其养老功能。但随着工业化和城市化发展，我国耕地面积逐年下降，人多地少矛盾非常突出。

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农村社会养老保险现状分析

3.3 不顺

3.3.1 不清晰，没有制度预期，缺乏针对农村养老保险的支持 除了每年几百亿的转移支付之外，一直没有拿出一个社保制度架构改革的大思路，制度设计是的一个义务和责任。此外，养老保险基金的筹资模式分为现收现付式、完全积累式和部分积累式3种，我国农村社会养老保险基金实行“个人缴费为主，集体补助为辅，扶持”的方针，实际上采用了完全积累制，不承担直接财力支持的责任。该制度基本上成为完全由农民个人储蓄的积累制，丧失了社会保险的互助共济的功能和意义。今后应该在调整与长期的财政支付安排上加大对农村地区的养老保险资金投入，对落后的中西部农村地区的养老保险基金实施财政转移支付。 3.3.2 承担的义务十分有限

任何一个国家的都应承担起资金管理的义务，而目前我国统筹资金和账户资金的管理营运都压在地方身上，即对地方来说．从扩面到增值。从征收到支付，压力很大，但资金征缴上来以后却成为“烫手的山芋”；那些收不抵支的地区却没有这样的压力，反倒是结余的省市却背上了包袱。

社保资金原有的两个投资渠道已不适应制度发展的需要，与地方管理不顺，责任不清，已到了非解决不可的程度。这些制度层面的问题是导致企业年金和社保资金屡屡出事的根本原因．是深层的制度原因。

3.3.3 农村经济落后是导致养老保险现状的最基本的原因

一方面由于农业本身是第一产业，创造生产力的效果没有其他产业那么明显，所以国家对其管理与监督的力度不够。另一方面，由于农业的发展主要在农村，国家的管理可能会因管理层级太多而导致管理的失灵。所以，由于农业产业的弱势，在刚刚实行市场经济要求大力发展经济的时候，国家就制定了牺牲农业来发展工业的。国家有关研究表明，从1952年到1990年，中国农业通过税收方式、“剪刀差”方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11594亿元，其中，通过税收方式提供1527.8亿元；通过“剪刀差”方式提供8707亿元；通过储蓄方式提供1359.2亿元。1952年到1990年，中国工业化建设从农业中净调动了约l万亿元的资金，平均每年高达250亿元。经济的发展也需要建设用地，而建设用地的主要来源即是对集体土地的征用。可见我国农民对国家工业化资本积累的付出是多么巨大。我国的国情是人口太多，地区发展的速度快慢不一，所以，国家进行干预，规定为部分地区先富起来，然后带动较为贫困的地区，的倾向对于农村的发展极为不利。此外，由于农民的收入水平偏低，导致农村养老保险制度的可持续性差，也是农村养老保险现状不尽人意的重要原因。虽然近几年国家相继出台了取消农业税等惠农，但农民的整体收入水平仍然不高，对于大多数中西部农户而言，还没有达到小康水平。收入情况决定了家庭支出结构，许多农民不愿意从本已干瘪的口袋里再支出养老保险费。农村养老保险制度的成功实施归根结底要通过提高农民收入、加快社会主义新农村建设的途径来完成。农村养老保险制度实施目的的顺利实现必须具备两个条件。一是农民能持续稳定地缴费，二是养老保险制度能够开展到农民老年获得回报后，而不是中途解体，这两个条件都令人怀疑，因为农民不像城市职工有稳定的收入来源，农民收入受自然气候及农产品市场行情影响较大，因而其缴费的稳定性没有把握。从方面看，目前的农村社会养老保险不是在法律基础上建立的，其受行政因素影响较大，往往很不稳定。

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4 意见与对策

4.1 必须树立全民观念。

现在我国在对待市民与农民的与态度上存在较大差异．因为并没有有效地缩小农民与市民之间存在巨大的利益差距，甚至人为扩大之。这在地方的行为中非常突出。要真正实现全民，必须树立公识．即凡中华人民共和国的公民无论性别、年龄、民族，在政治地位上一律平等。赋予农民与市民平等的主体权力，切实保护农民的根本利益。

4.2 完善农村养老保险的立法，为农村养老保险的实施提供法律依据

完备的社会保障体系的建立必须以完备的法律保障为前提，为了使农村养老保险工作规范化、合法化，就必须完善相关的农村养老保险的法律法规。只有这样才能建立起与农村经济发展和社会发展水平相适应的我国农民养老保障体系。

许多国家的农民养老保险制度实施的结果来看，绝对平等是对社会公平的破坏，只有差别的对待才能最大限度的体现社会公平。[10] 我们在建立相关的法法律的时候一定要按照我国的实际国情，根据不同地区的经济社会发展水平，建立不同的农民社会保险费缴纳标准，适应当地的具体的社会现实。建立一部全国性的《农民养老保险法》，从法律的层面上推动农民养老保险制度的实施是非常必要的。

建立《农民养老保险法》的基本原则应该是坚持优先提高效率的前提下兼顾社会公平，农民的养老保险制度应该具有保护生产和保障生活的双重功效。我国的农民养老保险法应该从农村的实际情况出发，低水平起步，筹资标准与待遇标准要与经济发展水平相适应，同时，要坚持个人、集体、国家等多方的资金筹资渠道，主导与农民自愿相结合，制定基本原则与主要，具体由地方制定实施办法。

市场经济本身是法制经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法，根据中国实际情况，结合财政、金融和税收改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都有明确的法律规定，规范其操作行为，以法制的形式将这项合法权利确定起来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。 2.1 完善农民养老保险基金筹集机制

我国是社会主义国家，人民是国家的主人，我国的税收取之于民用之于民，所以国家首先应当承担起农民养老保险的国家责任。集体经济是我国重要的经济组织形式，对农村社会的发展应该发挥出独特的作用，承担起农民的养老保险义务，为农民缴纳一部分养老保险金。农民本身就是农民养老保险制度的受益者，其本身就应该承担自己的养老费用，不能仅仅依靠国家和社会的力量。其他的方式只要是能解决农民的养老保险问题，而又不危害社会主义国家的公共利益的筹资行为都应该纳入到基金的筹措范围中来，比如，成都市的耕保基金的制度创新，有些学者提出的以土地换保障的方案都是可以考虑的。坚持多方筹资，实行基金筹集的共同合理负担机制将有利于明确国家、集体和个人责任权利义务，尽快健全和完善我国农村养老保险制度。

农村养老保险制度作为一种公品，需要的财政投入和成本支出。在我国现阶段城镇养老保险制度体系已经建立起来的情况下，应把制度建设的重点放在农村，着力构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架，建立健全农村社会保障的

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管理，兑现国家对农村社会保障的财政责任；推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增值。

（1）资金的筹集渠道。

基金的筹集现阶段坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政与支持。个人交纳是主要部分。现在农民的经济收入不宽裕，要保证每次资金的交纳，必须提高农民的供款能力。一部分农民的收入呈现多样化的趋势。比如进城打工，增加收入；自主成立合作经济组织等。合作经济组织正要逐步成为农村经济生活中富有生命力的主体，农民增收创业的新起点，农村经济发展新的增长点，农村经营的创新点。如果个人的经济确实存在困难，农村信用社可以贷款给这些农民来提高投保能力，从而落实个人交纳的部分。集体补助中所指的集体主要是传统地域性的土地集体所有制组织和乡镇集体企业，但现在随着农村经济的进一步发展和集体产权制度的进一步改革，农民自愿联合创建的合作经济组织已基本萌芽并呈良好发展态势，所以集体补助部分的作用在逐步改革的过程中将逐步淡化。另一方面，乡镇企业向股份合作制的转轨已大面积展开，对原来乡镇企业财务制度不健全有一定的改善，为乡镇企业的创收提供了更好的条件。国家给予支持主要针对乡镇企业，集体提供的补助部分可以税前列支；其次国家可以从财政中拨款，给予农村一定的补偿；对于农业各税应该予以减免，减轻农民的负担与从土地上获得收益的难度。另外，还可以发行农村养老保险特种国债。但是城镇社会养老保险中存在的“隐性债务”问题也需要解决，因此要与此协调，所以，国家的支持更多表现为支持。 （2）交纳养老保险金时的灵活掌握 考虑到农村家庭收入的不平衡性，保险费的交纳标准实行高中低多档次。由于农民收入的灵活性多样性，很难进行考核和计量，而且农民收入是以年为时间单位的，要到年底才进行结算，档次的划分不与农民的个人收入挂钩，而是以农民的人均年纯收入为基数，并根据其变化加以调整，以保证养老保险费用分担的均衡和养老金的保障能力。保险对象则可以根据其经济承受能力自行选择参保档次。考虑到农民收入的不稳定性，保险对象可以视经济收入情况预缴和补缴保险费，经济条件好时提前缴纳，遇到天灾人祸时可暂时停缴。

4.3 加强农民养老保险基金的管理，确保基金的保值增值

现在农民的投保积极性不是很高，提高农村养老保险基金的保值增值能力可以说是吸引农民参加养老保险的一个重要途径。现在农村养老保险基金以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费用和基金被挤占挪用的风险，而且投资形式单一，只是储蓄的形式，但是现在国家为了拉动内需，不断的下调利率，利率已经低于物价的上涨指数，实际上基金得不到增值反而是贬值，最终使养老保险基金“缩水”。[6]基金由地市级统一管理，应该是更为合理的安排，建立合理的保险基金运行机制，按基金的属性以适当的比例投向不同的创利渠道，以求在整体上获得较高的利润。可用一部分基金投入到本地区确有发展前景，在短期内有望取得最佳经济效益的开发项目，盈利后用于支付近期的农民的养老金。另外，国家为养老基金的保值增值提供合适的条件。

目前，农保管理是以区县为中心，区县农保经办机构充当的是农保基金受托管理人的角色，并不具备资本市场的投资主体资格。因此，在解决农保基金保值增值的问题上，一是可建立省(市)农保基金受托管理机构，集中管理农保基金，即设立具有资本市场主体资格事业法人，受托具体管理和运作农保资金。二是区县农保经办机构负责基金的归集、支付和基金收益分配，除预留适当的备付金之外应划转到省(市)基金管理机构，统一管理运作。

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在此方式下，基金投资运营和监管由不同机构负责，商业银行专门负责对受托管理基金投资运营行为进行监督，保确基金安全完整;受托的专门金融机构负责基金运营，保证基金有效增值;区县农保经办机构选择受托投资管理人和托管人。同时，国家要进一步研究制定面向养老保险基金发行特种国债的办法;协调有关部门及金融机构对发行的国债、特种债券及地方债券等，优先安排农保基金购买等，确保其保值增值。

4.4 加强保险基金的管理，监督机制. 提高新农保执行力度 健全并完善经办工作

机构 建立农村社会养老保险基金监督机制。一是加强内部监督。建立强有力的行政监督和内部审计稽核机制,通过定期审计及其他手段,加强对基金的管理与监督。二是加强外部监督。可建立由领导牵头,有关职能部门负责人参加的农村社会保险基金监督委员会,对农村社会保险基金实施有力地监督。三是增强农村社会保险资金运作的透明度。四是借助、银监会和的力量,加强对农村社会养老保险资金运营的监督。五是制定农保资金定期审计制度。

提高新农保执行力度。第一 把新农保的实施质量作为考察执行者的指标，要解决农民的顾虑，理应把新农保的实施质量作为考察执行者的指标，加强监督力度和明确处罚程度，只有做到权责对称，执行才能自觉、有力，新农保的效果才能得以体现。第二，进一步做好宣传工作。充分利用电视、广播、宣传栏、广告标语等群众喜闻乐见的方式，广泛宣传新型农村社会养老保险，设立乡镇咨询点，组织干部走村入户，宣传试点工作，让农民了解新型农村社会养老保险和老农保的区别，使这项惠民深入开展。第三，落实好各级财政补助资金。各级财政部门应将新农保补助资金作为财政支出的一项重点加以保证，并及时分配，及时到位。各级财政部门应抓紧制定本地的财政补助资金管理办法，为新农保制度推行提供有力保障。尤其应强调的是，各级要保证国家财政补助的部分能够不折不扣地如期兑现。

健全并完善经办工作机构。第一，完善县级工作机构，增加人员编制。县级应加大人力、物力、财力的投入，按照“工作场地、制度、人员、机构、经费”六个到位要求，健全县级工作机构，适当增加人员编制。第二，完善乡镇社会保障管理平台。社会保险经办业务工作重心要下移 将工作平台延伸到乡镇，健全县、乡（ 镇） 农保服务网络。乡镇应在劳动保障事务所确定专职人员 保持人员相对稳定。第三，建立新型农村社会养老保险工作经费保障的长效机制，确保社保经办机构人员的全部费用由财政预算安排，不从基金里面提取管理费。第四，抓好业务培训工作。根据工作需要，开展多层次的培训班，巩固和提高新农保经办人员的业务水平和办事能力，增强他们的责任意识，使之更好地适应新农保工作实际需要。 4.5 国家机构要落实职责

国家的经济，随着农村养老保险资金筹集的社会化，适应于现阶段的农村社会养老保险资金责任分担机制逐渐开始形成：主要是个人的积累账户，由集体和国家补助的部分构成统筹基金，统一进行地市级统筹。

（1）国家的责任

国家在农村养老社会保险体系建构中必须担负的责任有三：一是责任。的重视与支持是建立该项制度的根本前提。二是财政责任。该项制度是社会经济发展过程中保证每一个农民基本生存的必然举措，有义务根据国家财政和社会经济发展水平来推动其实行。三是法律责任。对农村养老保险进行立法，就是要通过法律规范和调整农村养老保险关系，加强这项立法工作非常重要。

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（2）强化责任，加大扶持力度

社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会。管理社会的主导者是。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸应承担的责任。针对目前集体补助过小，国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重，加大扶持力度。

4.6 推进新型社会养老保险制度 健全新型农村社会养老保险制度.

我国自2003年开始，部分地方进行新型农保试点，但全国性试点尚未开始。苏州市等一批经济发达的地区的新型农保试点，取得了较好的发展效果。上海等其他一些地方结合城市化快速发展的需要，在农村地区（特别是在城乡接合部）也开始了新型社会保障的试验。这些探索在制度创新方面取得了新的进展。部门应该继续加大力度，将新型农保发展到全国性试点的高度

采用分层分类办法管理。农村社会养老保险我国幅员辽阔、农村人口众多，不同地区的农民生活水平差异较大，因此应该因人、因地制宜，对不同层次、不同类别的农村劳动力的养老保险，实行分层分类管理。在经济发展水平不同的地区应建立不同的农村社会养老保险模式以满足不同收入阶层老年人的养老保障需求。

5 总结与展望

5.1 总结

从农村和整个国家现代化长远角度看，建立农民养老制度是对农民利益最有效，最全面的保护。严峻的人口发展现实、前所未有的复杂局面, 以及有限的可供学习的国外经验, 都迫使中国不得不用创新的思路、战略的眼光来审视和构建农村社会养老保障乃至整个社会保障制度, 走出一条城乡之间相对而又良性互动的、有中国特色的养老保障之路。

当前农村社会养老保障制度主要应从增强社会共济性出发予以完善。首先要制定基本法，各地制定计划，在待遇给付标准上，因地制宜，适当予以调节和补贴，切实保障农村居民的基本生活。[11]

以立法确定保护农村养老保障的顺利实施，有利于转变几千年来人们“养儿防老”的传统观念，对于促进计划生育的实施将发挥积极作用；有利于农民转变愚昧落后的观念，引导农民合理消费，提高思想认识水平；有利于减轻农民对土地的依赖，促进土地的规模经营；有利于生产力的进一步发展。

综上所述，把传统的家庭养老方式和现代社会化养老方式有机地结合起来，建立起一个适应新型的，有助于我国养老保障的新体系。在不断的实践中探索出更加适合农村养老保障的新途经，以立法来保障其发展，使农村社会保障更加贴近民心，在大力倡导和扶持农村发展的同时，建立起一个具有中国特色的农村养老保障体系，以适应人口老龄社会发展的需求，积极推进我国现代化建设的顺利进行。 5.2 展望

总之，由于形势的发展，传统的家庭为主的养老方式，已经不适应当前条件下中国人

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口急剧老龄化的趋势。而在国家经济不足够宽裕的情况下，需要社会、及各部门的共同努力。消除城乡差别和社会养老保险制度的不公平待遇是发展趋势,城乡统一的社会保障制度是我国社会养老保险制度未来发展的必然结果。

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