浅谈检察机关人事管理制度改革

作者： 张晓慧

来源：《中外企业家·下半月》 2010年第6期

张晓慧

（温州市龙湾区人民检察院，浙江 温州 325011）

摘 要：检察人事管理的公正、公平程度越高，检察人员对检察机关和检察工作的认同度和奉献精神越高，检察工作效能就越突出；相反，人事管理的公正、公平越是受到质疑，检察人员的工作积极性和对检察事业的使命感就越低，检察事业的发展就会受到制约。因此，检察人事管理制度的科学与否，关系到检察事业乃至中国法治进程的发展。就目前我国的检察人事管理制度的现状与改革、完善作一初步的探讨。

关键词：检察机关；人事管理；制度改革

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1000-8772（2010）12-0162-02

一、检察人事管理制度现状

1.管理主体的多元化。我国检察人事管理主体具有非常突出的多元化特征。在管理的外部关系上，地方党委、人大以及同级组织部、人事局、编办都对检察人事工作拥有一定的决定权、管理权。在管理的内部关系上，上级检察机关以及本级检察院检察长、副检察长、部门领导、政工部门都对检察人员的升迁、待遇、命运有影响力。普通的检察干警也通过民主推荐、民主测评等环节对检察人员的职位安排、职级晋升发挥一定的作用。

多元化管理有利于地方党组织对检察机关的监管，有利于相关部门根据地方财力合理控制检察机关的财政消耗，有利于保证检察机关行政领导对各项检察工作的监控、调度。但从司法规律的角度分析，这种管理方式带来了许多不协调、不和谐因素，在一定程度上掣肘检察机关依法独立行使职权：“多元化”管理之下，检察机关必须服从一些不切合检察机关实际需要的“外来”管理方式和手段，人事管理与检察工作规律时有脱节。不可否认，地方党委、人大、同级组织部、人事局、编办在处理检察人事问题时，都会在不同程度上考虑检察机关的特殊情况，但同样不能否认的是，它们都属于党政机关，按照自身的行政管理方式和手段行使职权是毋庸置疑的，在这样的管理机制下，检察人事管理方式和手段是否完全符合检察工作规律的要求，是否都对检察权的正确、高效行使起积极作用值得怀疑。

2.管理对象的一体化。按照目前的管理体制，在录用、晋升、工资、考核、惩戒等人事管理的主要方面，只要是检察人员，不管所处的检察院级别,不管在哪一个部门工作，都按统一的管理方法、标准进行管理，检察人员所处的检察院层级、工作类别、法律职称对管理目标、管理手段的影响相当小。

管理对象“一体化”可以减少管理成本，可以避免区别对待可能带来的利益冲突等种种矛盾，但在管理过程中抹杀检察人员在能力、责任、贡献方面固有的区别必然带来多种不利后果，客观上导致检察人员的执业追求与职业要求产生不同程度的偏离。由于按相同的标准、方式管理所有的检察人员，实践中工作能力、工作业绩与工作岗位、工作待遇没有直接、紧密、必然的逻辑联系，人员混岗、同工不同酬、同酬不同工成为检察机关的普遍现象。而检察人员自身行政级别的提高，很大程度上都是按资排辈的，在基层院，工作20年混上副主任科员，30年当个主任科员，到老就这样了，没有什么其他的追求与渴望。在这样的管理格局与实际效应下，很难期望检察人员自然形成以工作能力、工作业绩谋求自身发展的工作思路。管理对象一体化

模糊不同检察工作岗位的职业内涵，造成检察人员都一样、检察人员相较律师、法官不是专业人士的错误表象，正是这种错误表象，优秀的法律人才在工作选择上，选择检察工作的相较律师、法官则少了很多，检察机关内部许多法律素质、业务技能高的人员调往其他行政机关也不在少数。在此工作大环境下，检察人员对职业要求、职业目标的定位高度可想而知。

3.管理方式的双轨化《人民检察院组织法》规定检察机关设检察长、检察员、助理检察员、书记员等法律职称,，检察人员具备法律职称才具有从事相应检察业务的资格。检察官法在此基础上将检察官划分为四等十二级，并明确检察官的任职条件、晋升、奖惩、培训、权利义务等方面的内容。就形式而言，检察法律职称与专业技术职称一致，是对检察人员这一“专业群体”进行人事管理的基本载体。但从实践上看，检察人员的法律职称和检察官等级在人事管理中的实际作用微乎其微，在“党管干部”的大思路、大原则下,长期以来我国人事管理法规、政策基本上未将检察人员与其他党政机关干部区别对待，检察人员的人事管理紧紧地依附在党政干部人事管理模式上，在录用、任命、待遇、晋升、处分、退休等几乎所有的管理环节，检察机关与行政机关的人事制度没有多少区别。

双轨管理模式的优点是与当前的政治体制相对应，减少了不少矛盾,有利于各有关方面对检察人事乃至业务工作的制约。但从检察职业的内在要求而言，不利于检察人力资源的职业化配置，制约检察干部队伍总体素能水平。由于检察法律职称虚化，目前检察官、书记员的职数要按照一定的行政职级比例分配。这种从职级比例考虑，而非从实际业务需要和检察人员职业素质、技能出发的做法，使检察法律职称的实际配置被人为扭曲，客观上不需要检察人员法律职称、工作岗位与其职业素质、技能必须相互匹配，这种资源配置状况对检察干部队伍职业素能的消极影响是极其深重的。也不利于检察人员职业意识的形成，影响职业素能的发挥效果。检察机关的司法属性要求检察人员必须具备与之相适应的职业意识，只有在职业意识的指引下，检察人员职业素能的实际运作才能实现最优化。但在突出行政化功能的人事管理机制下，要检察人员真正形成独特的职业意识并不容易。一方面，检察人员的人事命运与行政化人事管理制度的实际运作息息相关，不管管理制度是否符合司法规律和检察工作的实际需要，基于自身利益的需要，检察人员在心理上都不可能完全忽视。相反，实践中行政化人事管理机制所孕育的，更多的是行政化的工作态度，而不是司法化的职业意识。另一方面，行政化管理方式导致检察人员不可避免地出现“依赖”的思维惯性，一旦碰到实际问题和困难，向上级“汇报”、“请示”以推卸责任和压务成为条件反射式的自然心理反应。这中思维惯性，往往使检察人员的职业意识在相当程度只停留在口头上。

二、检察人事管理制度改革的若干建议

1. 严格实行职业准入制度，按照择优原则选拔录用各类检察人员，从队伍人员的录用上加强检察人员的专业化色彩。要从多方面提高检察人员准入的“门槛”，保证检察人员的素质。坚持凡进必考制度，确保新录用人员具有相应岗位所要求的基本工作技能。为防止不合格人员进入检察队伍，地方各级人民检察院补充人员，必须经过省级人民检察院组织的统一测试、考核；严格规范检察人员选拔程序，建立以公开、平等、竞争、择优为导向，有利于优秀人才脱颖而出、充分施展才能的用人机制；初任检察官从通过国家统一司法考试取得任职资格的人员中择优遴选， 一般应先在基层检察院任职；充分发挥检察官职务晋升在选拔优秀法律人才方面的积极作用，科学设置检察官职务晋升条件和标准， 合理设置不同级别检察院检察官的任职条件；上级人民检察院的检察官职位出现缺额，逐步做到主要从下级人民检察院的检察官中择优选任；进一步完善民主推荐、民主测评、民主评议制度和领导干部任前公示制度，扩大群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权；加强检察机关领导班子建设， 上级检察机关要认真协助地方党委，严格按照检察官法规定选配好下级人民检察院领导班子成员，尤其要选好配强“一把手”，确保国家检察权牢牢掌握在忠于党、忠于人民、忠于宪法和法律的检察官手中。

2. 积极推行检察人员分类管理改革，以科学管理促进队伍专业化水平的提高，实现检察人员管理的职业化。要建立符合检察工作特点和司法规律的检察人员管理机制，对检察人员实行分类管理，以提高检察机关的执法水平和工作效率。按照检察机关的职能需要和各类人员的岗位特点，将检察人员分为检察官、检察事务官（或称检察辅助人员）和检察行政人员。要依据工作职能、职责权限，合理设置和划分各类人员职位和职务层次，实行规范化分类管理。当前，要认真抓好检察人员分类管理改革试点，完善检察人员分类管理改革方案， 探索制定检察人员职位规范指导意见，为在全国各级检察机关全面推行检察人员分类管理创造条件。要完善检察机关编制管理制度。在综合考虑国情、检察案件工作量、辖区面积和人口、经济发展水平等因素的基础上， 在检察机关总编制内，合理制定各级检察机关的编制配置标准。要科学确定各类检察人员的员额比例。

3. 加大检察人员培养和培训工作力度，促使检察人员专业化水平不断提高，提升检察人员对自身的执业追求。检察官的培养规律，既不同于领导干部的培养规律，也不同于一般非领导职务工作人员的培养规律。要改变单纯按照领导职务或者非领导职务晋升检察官职务的做法，根据法律人才的成长规律和检察官的职业特点，合理设计检察官职务晋升条件和晋升程序。进一步总结上海等地实行晋升检察员考试的经验，为优秀法律人才脱颖而出创造条件。要整合检察系统现有培训资源，加大培训投入，加强教育培训的基础建设，重点抓好国家检察官学院及其分院的建设，进一步改善教学条件，优化师资力量，完善教材体系，规范教学内容，实行分类培训，改进培训方式，不断提高教学质量，增强培训的针对性。要构建现代教育培训体系，加大继续教育和经常性教育的力度，促进检察人员知识更新。要充分发挥国家检察官学院及其分院和省级培训机构的培训基地作用。要建立培训考核档案，把检察人员培训与任用结合起来，增强培训工作的实效性。

4. 尊重检察人才的养成规律，注重在实践中培养和提高检察人员的工作技能，加强检察人员政治地位的追求。继续推行检察机关干部挂职锻炼制度， 通过组织检察系统上下互派、东西部互派和选派到党政部门挂职等多种方式，有意识地将优秀人才放到环境复杂、条件艰苦地方去工作，安排到急、难、险、重的岗位上经受锻炼和考验， 使他们在实践中不断学习新知识、积累新经验、增长新本领。继续实行交流轮岗制度，检察官交流原则上在检察系统内部易地进行或者在上下级检察院之间进行，也可以同其他法律工作岗位交流，并向重要领导岗位输送优秀检察官。本着来去自由的原则吸引优秀法律人才到西部检察机关任职，以解决西部检察机关人才短缺的问题。

5. 建立规范有效的激励保障机制，调动检察人员提高专业能力的积极性，通过良好的专业素养和业务能力提高社会对检察职业的认同感。改革检察官工资、福利制度，按照公务员法和检察官法的要求，尽快建立健全与检察官地位和作用相适应、与检察官业绩相联系、鼓励检察官奉公执法和创造性工作的工资分配制度和激励机制，研究制定单独的检察官工资序列。逐步改善检察官的工作和生活条件，提升检察官职业对优秀法律人才的吸引力。完善检察人员奖励制度，充分发挥优秀专业人才在队伍专业化建设中的示范作用，将检察工作技能和工作质量作为评先创优的一项内容。设立奖励基金，对奉公执法、创新工作方式、提高工作效率和工作质量有突出贡献的优秀检察人员实行奖励，以激发和调动检察人员的工作热情和创造潜能。

6. 深化检察人事制度改革，努力形成科学的检察人员评价、使用和管理的机制。建立以能力、知识和业绩为导向的检察人员评价体系，按照德才兼备的原则，着眼检察工作特点和检察人员管理的规律，结合检察工作实际，建立和完善各类检察人员的评价标准和手段。以目标量化考核为基础，改进和规范考核方式，着力增强考核结果的客观性与真实性。高检院和省、地级检察院要分别建立人才库，形成三级人才库网络，下级院要将本系统、本部门学术造诣较深、研究成果显著或专业技能精湛、工作绩效突出的优秀人才作为入库人选，逐级向上推荐；上级院按照规定的条件和程序对下级推荐的入库人选进行审核评定，确定入库人选，充分发挥人才

库储备人才、培养人才、输送人才的功能。要突出业务专家在司法实践、理论研究中的引领作用，充分发挥业务专门人才在检察实务中的骨干作用。

参考文献：

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（责任编辑:栗 玲）