论我国环境公益诉讼制度

论我国环境公益诉讼制度

作者：李博

来源：《科教导刊·电子版》2013年第02期

摘 要 传统的诉权理论对原告资格的限制使环境公益的司法保护呈现出极大的不足，而我国现行的环境公益诉讼相关法律制度存在着明显的缺陷，针对这一问题，文章在对环境公益诉讼进行基础理论阐述和对外国环境公益诉讼制度进行比较研究的基础上，提出了建立我国环境公益诉讼制度的设想。

关键词 环境公益 环境公益诉讼 法律制度 中图分类号：D925 文献标识码：A 1 环境公益诉讼概述

环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情况下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式。在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有自身的特点：首先，环境公益诉讼的提起者与传统的诉讼方式相比具有特殊性。传统诉讼方式的提起者必须是与本案有利害关系的当事人，而环境公益诉讼的提起者范围较广，既可以是直接的受害社会成员，也可以是无直接利害关系的社会成员，包括有公民、企事业单位和社会团体等。其次，环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的行政不作为时，也是环境公益诉讼的对象。再次，环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。环境公益诉讼是与环境私益诉讼相对而言的。环境私益诉讼是为了私人利益提起的诉讼，即某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提起诉讼的制度。而环境公益诉讼的起诉人不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提起诉讼，从而达到维护环境公益的目的。最后，环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。这就改变了传统诉讼事后提出的被动性。可以将危害公共利益的行为扼杀于萌芽之中。另外，对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又通过民事赔偿和国家赔偿来补救被损害的环境公共利益。 2 国外环境公益诉讼的立法现状

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在美国，20世纪70年代以来通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。《清洁空气法》首创了著名的“公民诉讼条款”，以此建立了“公民诉讼”制度。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围内的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职责的行政官员提起行政诉讼。美国针对环境公益诉讼制度进行了一系列专门立法的规定，所以环境公益诉讼得到了充分发展。

在意大利，团体诉讼最初只适用于不正当竞争诉讼，后来被扩大到劳动诉讼中，最后又被扩大到环境法的范围。1986年7月8日发布的第349号法令规定，如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护及对自然景观的维护，那么某些被认可的团体，即使其权利并未受到侵害也有权对该行政行为提起诉讼。法国、德国、日本等国都在民事诉讼制度中规定了检察官可以作为国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事诉讼。英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相应的法律规定，认可对于公益妨害受害者，本人或通过检察官都可提起诉讼。

以上国家公益诉讼的情况介绍，我们可以得出启示：第一，应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度；第二，在立法价值取向上，应当体现环境公益诉讼的激励机制；第三，应当体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主题的多元化。 3 我国环境公益诉讼的立法现状及不足

虽然近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索，但是我国在推进环境公益诉讼制度中还存在一系列障碍。 3.1实体法上的缺陷

《宪法》第12条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”。《民法通则》第五条规定：“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”。《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。我国《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求由保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”虽然这些法律法规定涉及到环境公益诉讼，但是由于过于概括和笼统，在实践中缺乏可操作性。 3.2 诉讼法上的缺陷

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第一，原告起诉条件的的限定。现行《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件是：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织”，即提起民事诉讼的条件之一是原告与本案有直接的利害关系；《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或者行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。即原告起诉应当符合的第一个条件就是认为该具体行政行为侵犯了其自身的合法权益。这样，只有公民、法人或者其他组织因为自己的民事权利受到行政行为的侵犯或者与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性。

第二，举证责任的限制。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。

第三，环境团体作用的限制。国外法律规定凡环保或其他团体或某一集团中的某成员受到或可能受到污染或生态破坏之损害，该团体或集团及其中的其他人大都具有了提起团体诉讼的资格，他们都可以作为原告出庭。我国《民事诉讼法》虽然规定社会团体可以支持受损害的单位或者个人起诉，但对环境团体能否代表其成员起诉，法律并未明确规定。这样，如果一个得到环境行政机关许可的区域性开发行为可能危及该区域的生态安全时，如果所有潜在的受害者不敢起诉，而环境团体由于不具有原告资格又无法起诉，那么该侵权行为就不能得到及时有效地排除。

第四，诉讼费和律师费的减免缺乏规定。国务院发布的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。 4 结论

综合以上国际国外的实际情况，笔者对建立我国环境公益诉讼制度提出几点设想： 4.1在立法上明确规定环境公益诉讼

应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度。“无救济即无权利”，这一理论要求对所有的合法权利都应当提供充分合理的救济途径。从我国现行立法情况来看，虽然一些法律有相类似的规定，但未有一部法律做出过明确的规定，这就使我国的环境公益诉讼缺少法律制度上的支撑。因此，应当在立法上对环境公益诉讼进行明确的规定。首先应该在宪法中增加关于公民环境权的规定；其次在环境行政诉讼类的公益诉讼立法中，要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为真正负责，实现预防环境问题的目的；再次对于环境民事诉讼类的公益诉讼应当扩展环境民事损害的范围，扩大环境保护团体和其他社会团体行使环境民事起诉权的案件范围；最后在环境单行法中设立专门的环境公益诉讼条款，只有以法律形式构建环境公益诉讼制度，才能给环境公益诉讼提供强有力的制度支持，以保护环境公共利益免受侵害。

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4.2适当放宽起诉的资格

对于环境公益诉讼的原告，应当体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化。环境公益诉讼制度的关键是原告资格的确立，即谁有权向法院提起诉讼。因此，建立环境公益诉讼制度首先要突破传统民事诉讼和行政诉讼关于原告必须是与案件有直接利害关系的限制。只要具有“事实上的损害”，不论被损害的是个人利益还是公共利益就可以认定原告具有起诉资格。具体包括公民、社会团体和检察机关。当然还应该充分发挥检察机关作为国家机关的优势，为维护社会公共利益而与行政机关及污染企业相抗衡。 4.3举证责任的分配承担

4.3.1民事环境公益诉讼的举证责任

民事诉讼中一般的举证责任规则是：“谁主张，谁举证”。因此《最高人民法院关于若干问题的意见》第74条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。这种规定对保护环境污染受害人具有积极作用，但同时也存在着明显的不足，原告是否需要承担举证责任以及被告举证的具体范围等需要在立法中加以明确规定。在民众和检察机关提起的环境民事公益诉讼中，由于环境问题的特殊性而不易收集证据的，举证责任倒置的规则应得到坚持。 4.3.2行政环境公益诉讼的举证责任

在环境行政公益诉讼中，被告仍是行政机关或法律法规授权组织，应遵循行政诉讼的一般规则，由被告负履行举证责任，即由被告对其所做出的具体行政行为的事实和依据的规范性文件承担举证责任，至于其他方面的事实，仍应遵循“谁主张、谁举证”的原则。 4.4诉讼费用承担上的适当改进

环境公益诉讼的诉讼费用数目巨大，加之证据的搜集、鉴定等费用，因而对于普通民众来说很难承担。而且环境诉讼时为了维护环境公共利益而提起的，受益人是不特定的多数人。因而，要求诉讼的提起者来承担如此高昂的费用，会挫伤民众提起环境公益诉讼的积极性。因而笔者赞同以下主张，“公益诉讼基金说”主张建立专门的公益诉讼基金会，公益诉讼基金的来源可由国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的无人认领的赔偿金或补偿金组成，公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。据此，可以打消原告怕承担败诉费用的顾虑，同时又不增加诉讼法院的公益成本，公益诉讼费用申请的审核可以在一定程度上防止滥诉。 4.5原告奖励制度的建立

环境公益诉讼是一种公益性质的诉讼，起诉人起诉的目的是为了维护环境公共利益，而不是为了获取私利。因此，在立法设计上，应当体现一种激励机制，鼓励原告方向法院起诉，并

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使之能够胜诉。一是在诉讼费用的负担方面，原告因为提起环境公益诉讼，必须支付一定的费用，对于我国传统观念来讲，个人出钱为公共利益打官司存在很大的限制，非经济能力微薄的公民所能承受，而且也不是长久之计，因此，为充分鼓励民众参与，应考虑对于胜诉或不完全胜诉但对公益促进有贡献的原告的合理律师费用判由被告承担，并对胜诉的原告进行必要的奖励。

4.6防止滥用环境公益诉讼的规定

环境公益诉讼中，原告范围的扩大，举证责任的倒置，再加上诉讼费用的收取上有优惠措施，这些都为滥诉开启了方便之门。所以，对于环境公益诉讼立法的最大（下转第82页）（上接第80页）担心就是滥用诉讼。因此有必要对滥用环境公益诉讼的行为进行防治。 首先，应设立行政先置程序。借鉴美国的做法，让起诉人在提起诉讼前一定期限内通知行政机关及相关当事人，如果行政机关不采取相应的措施，起诉人才可以选择以直接侵权人为被告提起环境民事公益诉讼或以行政机关为被告提起环境行政公益诉讼。

其次，实行滥用环境公益诉讼侵权责任制。当不正当的公益诉讼使被告方的正当利益受到损害时，应对原告的不正当诉讼行为进行惩罚。