摘 要：市场的失灵，使得公共部门的干预成为必要。法治社会解决外部性问题最有效的办法之一是依靠法律手段。公益诉讼作为公共部门调节市场较为有效的法律手段之一，其重要性日益凸显。本文主要从经济学的角度，即公益诉讼的正外部性入手对公益诉讼制度进行剖析，并针对其存在的问题提出矫正办法。关键词：公益诉讼；正外部性效应；外部性矫正
由
于市场失灵和政府调控失败，体现国家干预和社会公益性的经济矛盾和冲突日益突出。我国长期实行社会经济运行的国家行政管理这一单轨机制，忽视了其
他社会力量的作用，使得对社会公益的侵害得不到有效遏制。经济违法行为无孔不入，只靠行政执法机关的执法监督是杯水车薪。况且，经济执法机关有法不依、变相执法现象屡见不鲜，尤其是地方保护主义根深蒂固，严重影响了行政执法监督的公正性。因此，突破框架，建立公益诉讼制度很有必要。
一、相关概念的界定
（一）公益诉讼的内涵及其特征
所谓公益诉讼，是指特定的国家机关和相关的组织、个人，根据法律的授权，对违反法律法规侵害国家利益、公众利益和社会利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。
（1）公益诉讼是与私益诉讼相对而言的。私益诉讼是因保1、公益诉讼的内涵。
护公民、法人的合法民事权益而引发的诉讼；公益诉讼则是因保障公共利益而引发的诉讼。前者乃保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡国家机关、集体和个人均可提起。（2）公益诉讼包括公益公诉和公益私诉。需要指明的是，公益诉讼不等于公诉。公益诉讼既可以由国家授权的检察机关和行政机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼（公诉或私诉）。（3）公益诉讼应当包
FORWARD POSITION IN ECONOMICS Aug.2008
37
ECONOMY & LAW括公益民事诉讼和公益行政诉讼。
2、公益诉讼的特征。一是广泛性。公益诉讼中违法行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。即使有些个案中行为在侵害公共利益的同时也触及特定人的直接利益，法律允许在该特定人不愿、不敢或不便提起诉讼的时候，普通民众为了维护公共利益而向法院提起公益诉讼；二是不特定性。传统诉讼中，受到违法行为侵害的往往是法定的合法权益。公益诉讼的发起者不一定与本案有直接的利害关系。任何人为维护国家、集体、公共利益均可将侵犯公共利益推向被告席；三是结果不定性。公益诉讼成立的前提不要求违法行为已造成现实的损害结果，对尚未造成损害结果的，但存在损害发生可能性的也可成立。
公益诉讼制度是保护国家利益、社会公共利益的极为有效的司法途径，这已成为世界许多国家的共同经验。
（二）外部性定义与类型
美国经济学家萨缪尔.鲍尔斯指出“市场不仅配置资源和分配收入，而且市场还形成我们的文化，促进或阻扰人文发展的想望方式，支持一个令人满意的权力架构。市场同样是文化的、政治的制度，其程度跟市场是经济的制度一样。由于这个原因，标准的效率分析就不足以告诉我们，市场应在何时何地配置物品和劳务，以及其他制度应在哪里被利用。”市场是资源配置的好方法。但在现实经济生活中，市场机制在实现资源配置的效率方面有可能出现运转失灵，这种将市场机制自身固有的缺陷也称为市场失灵。导致市场失灵的主要原因是公共物品、垄断、外部性、不完全信息、经济界周期性、收入分配和非优效品。市场失灵的存在，使得公共部门的干预成为必要。
外部性是指某项经济活动影响了他人而又未为此付出成本或获得收益
的现象。外部性包括两种情况：正外部性和负外部性。所谓正外部性，即某项经济活动的利益被与这项活动无关的他人获得。如一笔消防设备的交易，除了买卖双方可以从中受益之外，其他人或厂商也可以从减少火灾蔓延的风险中受益。 所谓负外部性，即某项经济活动的损失由与这项活动无关的他人承担。如工业污染对人们身体健康的损害，降低人们的财产和资源的价值。
外部效应的存在使得作为资源配置信号的市场价格不能真实地反映社会边际成本和社会边际收益。在市场经济中，生产者考虑的是产品的成本和收益，消费者考虑的是购买的商品或劳务的效用和付出的价格。当生产者与消费者的供求实现平衡时，私人成本和私人利益是相等的。当生产者与消费者通过市场调节实现供求平等时，社会利益与社会成本相等。在追求利润最大化的动机支配下，生产者只考虑私人的成本和收益。但是，由于外部性的存在，私人边际成本要么小于社会边际成本，或者私人边际收益要么小于社会边际收益，无论如何资源配置都无法达到最优。这就是市场失灵的表现。私人部门不愿矫正外部效应，外部效应的矫正必须依赖于公共部门。外部效应的矫正，就是指对产品和劳务的私人边际成本或私人边际收益进行调整，使之与社会边际成本或社会边际收益相一致，实现外部效应的内在化。
解决外部性问题传统方法之一是税收和补贴。英国经济学家庇古认为当存在正外部性时，由政府向引起正外部性的生产者给予补贴，把引起正外部性的外部收益转给引起正外部性的生产者，从而使私人收益增加到与社会收益相等。而当存在负外部性时，政府则需要对造成外部不经济或外部损害的生产者征以特别的税收，把引起负外部性的外部成本转给引起负外
部性的生产者，从而使私人成本增加到与社会成本相等。
二、公益诉讼的正外部性效应
先看两则案例。2001年3月乔占祥律师在购票过程中发现票价上浮后，认为自身权益受到侵害。随即向北京市一中院提起行政诉讼，获得立案但最终败诉。但此案影响深远，铁道部宣布2006年春节期间临客票价不上浮。
2005年4月，浙江省常山县检察院对常年青村村委会非法占用土地的行为并因此其所领取的征地补偿费属不当得利，启动民事公益诉讼程序。常山县法院作出民事调解，由常年青村返还征地补偿款17万元。这是浙江省检察机关首次尝试开展民事公益诉讼，为国家挽回了巨额损失。此外，公益诉讼在反垄断、遏制环境污染等公害以及监督公共部门行为方面发挥了特殊的作用。
公益诉讼的正外部性表明，原告胜诉不仅会给本人带来收益，也给第三方带来收益。同时，在建设和谐社会中，公益诉讼正外部性效应作用凸显。公益诉讼制度实际上是通过法定的途径理顺各方面的利益关系，并通过强制力保证利益再分配的实现。公益诉讼正外部性效应的客观体现在维护经济秩序、对公共利益的保护具有巨大的预防和救济功能。主要有：
1、促进经济发展。公益诉讼不仅将历来比较含糊而不确定的人民主权转换成为明确而清晰的现实权利，而且通过诉讼使这种权利易于安全行使，具有极强的可操作性，其经济价值和法治意义都是十分巨大的。通过公益诉讼，鼓励公众广泛行使公共利益监督权，对违反法律，阻碍区域经济发展侵害国家利益、社会公共利益的行为进行纠正、制裁，从而使公共利益得到充分保护，使区域经济得以健康
38
FORWARD POSITION IN ECONOMICS Aug.2008经济与法ECONOMY & LAW发展。
2、维护经济秩序。我国公有制为主体的经济基础，造就了一批如铁路、电力、电信、供水等行业垄断性和强大的具有市场垄断能力的国有企业。一些垄断企业操纵市场价格牟取暴利、强迫交易等行为激起民众日益高涨的不满情绪，近年来，公民个人提起的具有公益性质的诉讼几乎涉及所有垄断企业。公益诉讼制度通过程序诉权实现实体权，实际上是对违法行为的一种司法弹劾，其实质是用法律手段保护国家利益和经济秩序，规范经济活动中一切组织和个人的行为，防止违法行为逃脱法律制裁。
3、规范公共部门行为。公益诉讼中被诉的对象既包括失职违法的行政机关，也包括对公共利益构成侵害的一般民事主体。一些行政机关滥用公共权力违法行使职权侵害国家利益、公共利益的事件时有发生。事实上，公益诉讼争议的利益一般都是代表国家和社会公共利益，诉讼结果往往是国家机关、事业单位或垄断经营组织或公益性服务机构的重大决策调整、重大行为的改变甚至是某项法律的修改，显然有利于促进区域经济内部的协调。因此，公益诉讼制度有助于实现以司法权力制约行政执法权力，从而规范政府行政机关的行为。
4、促进社会和谐。公益诉讼当事人中的原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会团体和个人，也可以是没有直接受到违法行为损害的社会团体和个人。根据公益诉讼的内涵，凡国家利益、社会利益、公共利益受到违法者的违法行为侵害或具有侵害可能，任何组织和个人都有权利代表国家起诉违法者，以维护国家利益和公共利益。国家、社会和个人或组织的利益是一致的，三者关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。公益诉讼制度对国家和个人都是一个双赢的制度设计。公益诉讼超越个人
利益，倡导寻求法律的改变或者适用，从而影响全社会。
部性内化的做法，一方面，不断完善公益诉讼的制度设计；另一方面，减少公益诉讼原告的诉讼成本，适当增加其诉讼收益。具体而言，表现在以下几个方面：
1、完善公益诉讼法律体系。我国现行的法律框架里，《民事诉讼法》第十四、十五条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”、“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。《行政诉讼法》第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。检察机关的监督方式只有一种，就是抗诉。尽管可以扩充检察院的民事行政诉讼检察权，让其可以参加涉及公益的诉讼，甚至可以上诉，但还是不敷使用，因此，我国可借鉴国外模式，建立具有中国特色的公益诉讼法律制度。当前，急需建立公益诉讼制度包括修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》增加公益诉讼的内容，对直接造成不特定大多数人的人身、财产损害的环境污染案件；对不正当竞争和消费者权益保护；对恶意串通、损害国家利益、公共利益的合同及招投标活动的起诉权等。
2、建立公益诉讼司法体系。首先是公益诉讼原告的主体资格必须明确。我国传统的诉讼原告资格以与案件有“直接利害关系”为必要要件，即所谓直接利害关系说。由于这种观念的主导，给我国公益诉讼理论的发展设置了障碍。为此，取消对原告主体资格的限制，当社会公众的权益遭受侵害或受到现实威胁时，法律应当赋予公民、特定的国家机关或公益组织能够以自己或国家的名义代表社会公众提起公益诉讼的权利。
从经济学的角度来看，检察机关作为国家暴力机器的一部分由于其规模经济性，在提供同样或者更好的防卫服务条件下，能够实现费用的大幅
三、公益诉讼正外部性的矫正
虽然公益诉讼制度对国家和个人而言是一个双赢的法律机制，但从目前来看该法律机制的运转并不十分流畅。北京大学许云霄指出，通过诉诸法律来解决外部性问题会受到几方面的约束：（1）由于行政措施和经济措施在处理外部性时，其交易成本主要由公共部门来承担，而在法律系统中由私人承担，因此，如果相对于一定的外部性损失而言，诉讼的交易成本较大，当事人会认为不值得动用法律武器。（2）由于诉讼费用昂贵，厂商会投机取巧，将外部性的影响削弱到接近但小于受损者诉讼的成本，这就意味着存在效率损失。（3）诉讼的结果具有未来不确定性因素，受害者在预期不足的情况下就不太愿诉诸法律。（4）当外部性的受害者众多，作为个人而言，分摊的损失价值很小时，他可能无动于衷，从而出现唐斯和布坎南等人所说的“理性的无知”的现象。（5）同样当外部性的受害者众多时，可能出现“搭便车”现象：让别人去起诉，如果他成功了，自己就可以坐享其成。
另外，从我国现有法律规定来看，《民事诉讼法》第108条规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人、和其他组织。因此，我国公益诉讼一般只是私人以个人名义发动进行，没有得到国家和社会的实质性支持，由此导致交易成本偏高。任何一项合理的制度，必定内含合理的利益分配。为使我国的公益诉讼制度获得健康发展，必须改变原告诉讼成本与收益严重不对称的状况，将本来只由个人承担的成本变为更多的主体承担，以降低原告的成本，重新进行利益分配。对此，可根据经济学上有关正外
FORWARD POSITION IN ECONOMICS Aug.2008
39
ECONOMY & LAW度节约。因此，检察机关作为传统的公益代表机关提起公益诉讼无疑是较为适合的，这也是国家干预原则的直接体现。此外，检察机关作为公益代表提起公益诉讼，是国际上较为通行的做法，具有历史性、传统性和可借鉴性。再则，检察机关具有提起公诉的丰富经验和一支具有专门法律知识、熟悉民事行政业务的专业检察官队伍。这是其他任何国家机关都不具备的法律人力资源。对于国家来说，不需要另起炉灶建立一个自上而下的庞大机构，不需要付出太多的成本，仅仅利用现成的司法体制、制度资源，通过立法使它成为人民的实际权利执行者就行了。
除了检察机关以外，社会团体也可以作为提起公益诉讼的主体。因为一般来说社会团体都具有专业知识上的优势，更能体现其组织代表性。如环保组织对环保案件、行业协会对反垄断案件等更具有专业知识上的权威性；消费者协会、残联、妇联对消费者、残疾人、妇女、儿童等处于弱势地位群体的保护，更具有代表性。社会团体有权以自己的名义直接向人民法院提起诉讼，也可以申请检察机关提起诉讼。
当然，公民个人提起公益诉讼是对检察机关行使诉权的重要补充，是民治原则的直接体现。
3、明确公益诉讼范围。建立公益诉讼制度，其适用范围的界定必须明确。公益诉讼适用范围是指原告可以就哪一些案件向法院提起公益诉讼，是同法院受案范围相一致的。适用范围的界定，既是法院对违法行为实施司法审查的权限范围，也是公共利益受到不法侵害能够得到司法救济，更是原告取得诉权的前提。为使多元化公益诉讼原告方降低公益诉讼的诉讼成本，有学者认为公民个人提起公益诉讼的诉权在程序上应设计为公民向检察机关提出申请，检察机关经过审
查决定是否提起诉讼。当检察机关做出不起诉决定时，公民认为仍应起诉的，有权直接向人民法院提起诉讼。这样设计的好处是：一方面可以减少因公民对法律理解的偏差或情感因素，不当诉讼而给法院带来的讼累和对被告的影响；另一方面，公民也可以依救济程序确保诉权之行使。
4、建立激励机制。公益诉讼制度应建立与之配套的激励机制。首先，公民行使监督权应当是经济的，不需要其付出多大的代价，至少其耗费应当在其承受能力之内；其次，对执法公民进行经济上的奖励和资助，使其对自己的执法行为享有经济上的权利。《消费者权益保护法》第49条关于“1+1”赔偿的规定，为我们提供了成功的经验。在当代社会，公益与私益的界线日益模糊，公益日渐与私益息息相关。公益诉讼制度在制度设计上往往会有若干激励的措施来鼓励维护公共利益的行为，例如美国的《反欺骗政府法》规定，任何个人或公司发现有人欺骗美国政府、索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金。
5、修正诉讼费用规则。公益诉讼是一项公益事业，诉讼费用规则对公益诉讼的发动起到促进或抑制的作用。为实现公益诉讼的功能，有必要对公益诉讼的诉讼费分担规则进行适当的修正。根据《人民法院诉讼收费办法》，法院费用的分担原则在实践中最常用的就是败诉方负担。现行诉讼费用规则运用于公益诉讼案件时，如不做适当的修正，对于鼓励公众参与司法活动很难起到积极的作用。如果公益诉讼的提起人必须承担为公益进行诉讼的诉讼费用，一旦败诉还得承担对方因此发生的诉讼费，会对公益诉讼产生阻吓作用。
因此，为了追求公益诉讼的价值，诉讼费的分配必须起到鼓励公益诉讼的效果。公益诉讼案件的原告可以申
请免收法院费用；公益诉讼的原告胜诉时，判决败诉的被告支付原告全部诉讼费用；公益诉讼的原告败诉的，不承担被告的诉讼费用。如果诉讼是因为被告的违法行为引起的，即使被告胜诉，仍由被告承担原告的律师费，诉讼费可以考虑免收；如果被告的违法性质严重，公益诉讼的原告可以主张惩罚性赔偿，惩罚性赔偿的一部分可以作为对原告的奖励；如果公益诉讼的原告提出的问题属于具有重大法律价值的，可以适用法律援助的规定，由国家承担律师费。律师在从事这方面法律业务时，应降低标准收费，我国的法律援助制度尤其应当向其倾斜。
由于国家利益和社会利益涉及到全体公民的共同福祉，涉及到全社会的可持续发展问题，强调对私有财产和个人利益实行平等保护的同时，我们也必须关注对公益的保护。公益诉讼制度要求，每个公民为维护社会的法治而去关心公共利益，并且为公共利益的破坏、侵犯而去寻求司法救济。因此，在市场经济高度发达的现代社会，建立公益诉讼制度，是保护国家利益和社会公共利益的需要。
参考文献：
1、朱柏铭：《公共部门经济学》浙江
大学出版社，2003年版。
2、许云霄：《公共选择理论》 北京大学出版社，2006年版。
3、颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社，2002年版。
4、韩志红、阮大强：《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》，1999年版。
5、《中华人民共和国民事诉讼法》。6、《中华人民共和国行政诉讼法》。
（作者单位：深圳市南山检察院）
责任编辑：张 生
40
FORWARD POSITION IN ECONOMICS Aug.2008
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容