［贫困与发展］ 协 办：贵州财经学院欠发达地区经济发展研究中心 贵州财经学院学报 ２０１ １年第２期《总第１５１期） ■ 栏目主持：张胜荣 文章编号：１００３—６６３６（２０１１】０２—００８７—０７；中图分类号：Ｆ２９１；文献标识码：Ａ 城 统筹的路径选择：实坝农材 人口迁鸸与土地流转 何立胜 ，黄（１．中国浦东干部学院，上海灿 ２００４３４） ２０１２０４；２．上海财经大学，上海摘要：城市化进程就是农民转化为城市居民的过程。当前，应实施户籍制度、社会保障与土地流转制度的协同改革，实 现农村人口流动与土地流转的联动，实现城镇户籍人口与城镇常住人口的一致；消除附着在户籍上的城乡差异， 消除农村居民向城镇有序转移的性障碍；完善土地流转制度，保障农民土地产权权益，与城市居民平等分享 城市化的收益，促进城乡资源要素合理流动，实现城乡协同发展。 关键词：城乡统筹；土地流转；人口迁移；路径选择；城市化；户籍；农民；居民 Ｐａｔｈ Ｃｈｏｉｃｅ ｏｆ Ｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌ Ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ：Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ Ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ Ｍｏｂｉｌｉｔｙ ａｎｄ Ｌａｎｄ Ｔｒａｎｓｆｅｒ ｉｎ Ｒｕｒａｌ Ａｒｅａｓ ＨＥ Ｌｉ—ｓｈｅｎｇ，ＨＵＡＮＧ Ｃａｎ （Ｃｈｉｎａ Ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ Ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ Ａｃａｄｅｍｙ Ｐｕｄｏｎｇ，Ｓｈａｎｇｈａｉ，２０１２０４，Ｃｈｉｎａ：Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｓｈａｎｇｈａｉ，２００４３４，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｓ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｆａｒｍｅｒｓ ｔｕｒｎｉｎｇ ｉｎｔｏ ｕｒｂａｎ ｒｅｓｉｄｅｎｔｓ．Ｔｏ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｔｈｅ ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ ｒｅｆｏｒｍ ｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇ ｈｏｕｓｅｈｏｌｄ ｒｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ，ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ａｎｄ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄ ｔｏ ａｃｈｉｅｖｅ ｔｈｅ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ ｍｏｂｉｌｉｔｙ ａｎｄ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ．ｔｈｅｒｅ ｅｘｉｓｔ ｔｗｏ ｍａｉｎ ｐａｔｈｓ．Ｔｈｅ ｆｉｒｓｔ ｉＳ ｔｏ ｅｌｉｍｉｎａｔｅ ｔｈｅ ｕｒｂａｎ—ｒｕｒａｌ ｄｉｉｅｒｅｎｃｅｓｆ ｒｅｓｕｌｔｅｄ ｆｒｏｍ ｈｏｕｓｅｈｏｌｄ ｒｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ，ＳＯ ａｓ ｔｏ ｒｅｍｏｖｅ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｏｂｓｔａｃｌｅｓ ｏｆ ｒｕｒｌ ｌａｂｏｒ ｍｏｂｉｌｉａｔｙ．Ｔｈｅ ｓｅｃｏｎｄ ｏｎｅ ｉｓ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ ｌａｎｄ ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔｓ ｏｆ ｆａｒｍｅｒｓ．Ｂｏｔｈ ｐａｔｈｓ ａｒｅ ｄｅｖｏｔｅｄ ｔｏ ｅｎｓｕｒｉｎｇ ｆａｒｍｅｒｓ ｏｆ ｅｑｕａｌｌｙ ｓｈａｒｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ ｂｅｎｅｆｉｔｓ ｏｆ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ，ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｒｅａｓｏｎａｂｌｅ ｆｌｏｗ ｏｆ ｕｒｂａｎ—ｒｕｒａｌ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｓｏ ａｓ ｔｏ ａｃｈｉｅｖｅ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ａｒｅａｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ ｕｒｂａｎ—ｒｕｒａｌ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ，ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ，ｍｉｇｒａｔｉｏｎ，ｐａｔｈ ｃｈｏｉｃｅ 城乡统筹发展不仅强调城乡发展的互动性、互 补性，而且更注重建设城乡一体化的基础设施、公共 服务与社会保障制度。换言之，统筹城乡发展就是 推进农村土地流转与农民转化为城市居民，就是建 设城乡均衡的社会保障制度，以农村劳动力与人口 流动、转移为突破口，实现城乡互动的发展。对城市 而言，关键是找到以城带乡、促进城乡一体化发展、 以工业反哺农业的路径与载体；对农村而言，关键是 收稿日期：２０１１—１２—０８ 基金项目：上海市中国特色社会主义创新基地与中国浦东干部学院长三角研究重点项目“城乡统筹发展研究”阶段性成果（项目编号： ＣＥＬ Ｐ２０１Ｏ—ＺＤＩ—＿０１） 作者简介：何立胜（１９６３一），男，河南太康人，博士，中国浦东干部学院科研部主任、教授、博导，研究方向为制度经济理论与产业发展研究； 黄灿（１９８９一），女，河南安阳人，上海财经大学金融学院。 促进农村劳动力与人口流动、迁移，把农村的资产盘 活，完善土地流转制度，推进农村资产资本化。 一贴、劳保福利和社会保障等隐性收入，以及农民尚需 从纯收人中扣除用于再生产的部分，我国的城乡居 民收入实际差距约为４ 倍。 城市居民的人均可 支配收入的年均增值率大于农村居民收入的年均增 值率，如１９７８年至２００７年间，中国城镇居民人均实 际可支配收入增长了７．５倍，农村居民人均纯收入 、农村劳动力与人口迁移、流动的特点 刘易斯二元经济模型认为城乡二元结构的差异 导致了农村人口的城镇迁移，迁移加快了城市化。 城乡的收入差距与城市现代工业部门由于吸收了大 量农村廉价劳动力而不断扩张，结果加快了农村劳 动力的转移与城乡二元结构的转换，加快了经济增 增长了７．３倍；从１９９４年以来，农民收入的增幅明 显低于城镇居民，分别为４．０９倍和４．４倍；二者之 长。在托达罗人口迁移模型中，认为迁移导致了城 镇化，可以带动城市经济的发展。新经济迁移理论 的分析认为：农村劳动力的流动具有必然性，能够实 施对家庭经营合约的风险分担，农村劳动力向城市流 动不仅不会造成农村的凋敝，而且还会促进农村的发 展。因此，不应农村劳动力向城市流动，而 应鼓励劳动力向城市流动。 （一）城市化进程中农村劳动力与人口流动多、 迁移少 世界城市化的实践证明，城市化的过程就是农 民转化为城市居民的过程，单纯依靠农业的发展来 提高农民收入水平受到了，必须通过城市化减 少农民、分流农民，作为增加农民收入的重要选择。 农村农业的边际报酬为零的农村剩余劳动力转移到 边际报酬为正的工业部门或城市，是推动工业增长 与城市化的基本动力，也是推动资本积累和技术进 步的动力。无论是刘易斯的二元结构经济模型，还 是托达罗的人口迁移模型，以及新经济迁移理论和 劳动力流动的政治经济分析模型，都充分证明了农 村劳动力流动的必然性与必要性，强调了农村劳动 力流动对经济增长、社区发展、工业化与城市化的功 能——没有广泛的农村劳动力的流动转移，就没有 现代经济增长，就没有城市化与工业化。农民工进 城的动因在于进城能够找到好的工作岗位、提高收 入，分享城市化的收益。 城乡二元结构的实质是城乡居民收入的差距， 背后是农村小农经济与城市工业和服务业发展中的 规模经济发展的差距。城市现代产业的规模经济在 城市的发展过程中，可以拓宽就业的渠道，增加相应 的岗位，进而提高人们的收入，而且其提高幅度与城 市规模有很大关系。我国居民收入差距过大的主要 原因之一是城乡居民收入差距过大。从１９７８年到 ２００９年，我国城乡居民的收入差距已经由２．５７倍 扩大到３．３３倍。如果考虑到城镇居民享有各种补 ①根据《中国统计年鉴（２００８年）》数据整理。 ②根据《中国统计年鉴（２００９年）》数据整理。 间绝对额的差距逐年扩大，２００８年以来，城乡居民 人均收人相差约１．１万元。 城乡居民收入差距之 所以继续扩大，其原因是没有从根本上改变我国农 村人多地少的局面，从根本上改变农业细碎化的经营 方式。只有加快城市化进程，使越来越多的农村剩余 劳动力转移到非农业部门就业并最终转变成城市居 民，随着务农人口户均土地经营规模的逐步扩大，务 农收入才有可能逐步接近和赶上城镇居民的收入水 平，城乡居民的收入差距才有望逐步缩小（见图１）。 图１ 农村劳动力与人口流动、转移到城市，能够享受 城市的公共服务。一般而言，在一个特定区域内，公 共品供给的状况，决定着从事投资或经济活动的成 本、风险与收益状况，也会影响到居民的生活质量和 可能享受的社会福利状况，甚至会影响到支撑着区 域经济社会的可持续发展能力。与乡村相比，城市 具有较完备的公共服务的设施，具有比较完善的住 房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，具有现代 工商业体系与文化交往网络。农村劳动力与人口进 人了城市就可以分享这种公共服务，生活条件可以 改善，收人可以增加。虽然现在城市公共服务，一部 分是与户籍挂钩的，如就业、教育、医疗与社会保障 等，而一些公共服务无法与户籍挂钩，ＩｇＯｒ１城市地 铁、绿化与文化生活设施等等。因为城市有比较完 备的公共服务可以分享，从而可以提高生活的质量。 在城市可以享受无偿或低收费提供的路灯、自来水 农民工已在城市工作、生活多年，但城市却拒绝农民 系统、公共服务设施等公品，而在农村则主要 工留在城市中，在城市不能住有所居、病有所医和老 依靠农民“买单”，充其量给予部分补贴。当前 有所养，加上对农民工进入城市的抵触与轻视，使得 我国人口流动迁移的基本态势，城市公共服务供需 我国每年外出务工的农民工数量众多，但城市化进 矛盾凸显，流动人口的市民化任重道远，新一代农民 程却显得异常缓慢。农民工并没有真正迁移至城 工的流动意向发生了重大变化，举家迁移、长期居留 市，而像候鸟一样在城乡之间进行流动，尤其是第一 趋势明显。如２００９年劳动年龄流动人口构成中， 代农民工，“年轻时外出（打工），年老时回乡（务 ３９％是１９８０年及以后出生的，受教育程度更高，流 农）”，有人把这种城市化称之为“伪城市化”。从 动人口的总量大，他们普遍脱离了农村劳动，向往在 社会治理的角度看，大量长期居住在城市的人口没 大城市生活和工作，且维权意识更强，渴望公平的生 有城市户籍，因而没有市民权，无法在城市行使公民 存发展机会。 的基本权利，也不能完全享受城市提供的公共服务， （二）农村劳动力流动与迁移的基本特点 尽管他们工作在城市，纳税于城市。此类人口，不仅 发达国家与发展中国家现代化的实践表明，通 包括从事低端服务业与制造业的农民工，也包括尚 常是工业化与城市化同步而行，或者城市化率一般 未找到稳定就业岗位的年轻的大学生，以及一些出 都要高于工业化率。而中国长期以来，却走了一条 入写字楼的白领阶层，换言之，构成中国经济奇迹的 与其他国家不同的道路：即城市化长期滞后于工业 主要驱动力量的人口，却没有完成真正的城市化。 化，或者说工业化一直高于城市化。因为现实中农 改革３Ｏ多年来，尽管出现了大规模的农民流动，有 村劳动力的流动与迁移并非一帆风顺，还存在户籍 ２亿多农民工已经作为一些城市产业工人的重要组 制度、社会保障制度与土地流转制度等诸多障碍。 成部分，且已在城市中工作、生活多年，却未能融入 近几年来，一些省市先后开始进行取消农业户口和 城市。从农村转移出来的劳动力并没有完成制度的 非农业户口，统一为“居民户口”的改革。如江苏省 转移，没有完成社会保障与公共服务覆盖，游离于城 从２００３年开始，在全省范围内取消农业户口、非农 市之外，游离于自己创造的财富的分配之外，进入城 业户口、地方城镇户口、蓝印户口、自理口粮户口等 市的绝大部分农民工无法使他们的劳动成果通过正 户口性质，按照实际居住地登记户口，统称“居民户 口”。到２００７年，全国已有１２个省、自治区、直辖 规所有权制度加以表述，他们只能生活在“布罗代 尔钟罩”之外… 。 市，相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口 性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为“居民 二、户籍制度与土地制度联动改革，推动 户口”。还有一些省市相继建立了居住证制度。从 农村农民向城市转移 表面上看，取消“农业户口”和“非农业户口”，似乎 户籍制度本意是对其居民的基本状况进行 户籍制度改革的力度很大。但如果认真分析，取消 登记和相关管理的一项行政管理制度，目的在于维 两类户口，统一为“居民户口”背后的制度安排的改 护社会治安和提供人口统计资料。而中国的户籍制 革则远没有到位。在已取消了“农业户口”和“非农 度，与其他国家实行的居住地登记制度差异在于：它 业户口”划分，并在名义上建立了城乡统一的户口 是为了推行重工业优先发展战略与计划经济而制 登记制度的省区市中，改革通常仅仅是户口名称的 定、实施的，其目的是把城乡人口的分布和劳动力配 改变，配套并没有跟进，教育、养老、医疗与低保 置固定。然而，户籍制度在实施过程中却发生了异 等方面的社会保障并没有落实。很多城市，尤其是 化，变成了把城乡人口和劳动力分割的制度，把农民 大城市的户籍制度并没有放开甚至还有所增强，使 排斥在福利安排之外的排他性的制度。有人形容城 得农民工融入城市困难重重。这些城市往往通过设 乡之问户籍制度，像一道墙隔断了城乡间的亲密关 立“进入标准”，比如只有本科生以上，或者城市急 系，阻碍了劳动力在部门间、地域上和所有制之间的 需的人才才能获取这些城市户籍。农村劳动力在城 流动，剥夺了农民应当享有的规定的居住和迁 市，因教育与就业岗位的，从事的行业主要集中 徙自由权及平等权。 于制造业、建筑业、批发和零售贸易及餐饮、社会服 （一）深化户籍改革，解除农民流动与迁移束缚 务业（都属于竞争性行业），收入水平也较低。许多 改革开放以来，许多地方城市进行了户籍 ①据国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司张春生介绍，我国流动人口规模超２亿，从生存型向发展型转变，新华社２０１０ 年７月３日。 制度改革的尝试。不同区域、不同规模和等级的城 市，户籍制度改革的力度与方法各不相同，如对迁入 城市户籍条件的放松、购房进入城市户口、投资进入 城市户籍等。大量的农民工已经开始进城务工，早 在２０世纪８０—＿一９０年代就出现了民工潮。目前，每 问题，那么将造成农民工生活在城市里，但不是城市 居民，老年养老还得回农村。这样的城市化是不成 功的，它没有达到城市化与工业化的目的，那就是城 市化过程是农民转化为城市居民。 （二）推进土地流转制度改革，为农民变市民提 供保障机制 年有超过１．５亿以上的农业户籍人口，其中大部分 是农民工进入城镇，从事第二、三产业活动，但并没 有为城市所吸收、融入，不能在城市住有所居、病有 所医、老有所养，这需要加快农民工户籍制度与户籍 背后的社会保障制度建设。正如总指 出：“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城 农村家庭土地承包经营制度的安排，了生 产力，促进了农村劳动力的流动，但土地流动机制的 缺乏又束缚了劳动力的转移。农村土地制度改革对 农村劳动力流动产生了重要影响，土地所有权与使 用权的分离，既了农村劳动力，推动了农村劳动 镇就业和落户作为推进城镇化的任务。要放宽中小 城市和城镇户籍，积极推进保障性住房制度改 革，吸纳有条件的农民工特别是新生代农民工转化 为城镇居民。”Ｌ２ 现实中，尽管许多省市采取了先放 宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件 的，并在一些中心城市相继推出居住证制度，由 暂住人口登记制度转变实行居住证制度。一些城市 力流动，同时也为农村劳动力的进一步流动和迁移 设置了障碍。土地既承担了基本生产资料的职能， 又承载了社会保障的功能，加大了土地管理的复杂 性与劳动力流动转移的成本。根据黄祖辉、王朋的 浙江调研分析，因二元的社会保障体系无法为那些 甚至对劳动就业制度、社会保障制度也进行了市场 化改革，但对隐藏户籍之后的就业、医疗、教育、住房 等社会保障制度，缺乏系统的制度安排。因此，阻止 农民流入城市的障碍并没有根本消除，导致农村劳 动力的流动与迁移发生了割裂，即流动多、迁移少， 或无迁移。就总体而言，户籍制度改革尚未真正完 成，因为户籍制度不是一个的安排，而是与 系列相关配套存在的制度体系，从加快城市 一将土地流转出去的散户提供充分的社会保障，进而 影响了土地流转主体的积极性。同时，当土地流转 的收益（租金）低于农户的预期时，深受“土地是养 老保障”传统观念影响的农户，尤其是普通的小规 模经营散户，就不愿意进行土地流转。他们的调查 显示，农户继续保留土地承包权的主要原因已不是 可以从中获取较好的生活保障：有３３．８％的人认为 放弃了土地也没有什么好处或得不到其他保障；有 化进程的需要出发，把社会保障及其土地流转制度 纳入制度设计之中。如果仅推进户籍制度改革，缺 乏在教育、医保、居住、养老等一系列配套制度的支 撑，那么户籍改革一定会给城市、特别是大城市 不仅带来在财政、社会管理方面的巨大压力，同时， 也会把城乡之间的二元结构转化为城市内部的二元 结构。如２００９年，中国城镇常住人口６．２２亿，占总 人口４６．６％；而城镇户籍人口约占全部人口的 ３３％；投有城镇户籍的城镇常住人口约占总人口的 １３．６％，约为１．８２亿人口，占当年城市户籍人口的 近３０％。在长三角与珠三角等农村劳动力的主要 流入地，“准城市人口”占城市人口的比例更高 。 世界城市化率的国际惯例是用常住人口来计算，那 是因为户籍制度没有与养老保险、医疗保险、就业方 式、教育以及住房捆绑在一起。我们实行户籍制度， 有没有城市户籍是完全不同的待遇。如果只重视常 住人口城市化率，而忽视了户籍人口的城市化停滞 高达４７．８％的农户认为如果能够为他们提供 适当的养老保障，就愿意放弃承包地；还有农户向政 府提出了一次性补偿费和一定的就业机会等条件， 分别占总样本数的４１．６％和２９．４％。 般而言，土地的保障功能越强，土地的资本功 能就会较弱，而土地的资本功能越弱，土地的配置效 率就会较低。市场运行是以效率为目标，生产要素 优化配置的前提条件是通过要素的自由流动，实现 产权低成本地从低效部门转移到高效部门的制度安 排。在农业生产要素中，土地和劳动力是最主要的 组成部分。目前，随着我国劳动用工制度、户籍制度 的改革，劳动力要素的流动已经较为充分，土地的流 转则受其自身属性的影响和农户利益保护而显得非 常复杂。财富之母的土地具有保障功能和资本功 能，其保障功能包括粮食生产、就业、养老等；其资本 功能则是通过市场交易为土地拥有者带来预期收益 的功能。在城市化进程中，大量农业人口之所以被 束缚在土地上，是城乡二元化的社会保障，使得土地 的保障功能凸显。越是在经济发展程度低，第二、第 一①美国麦肯锡公司：中国的浅度城市化，《改革内参））２０１０年２８期３０页。 三产业欠发展的区域，土地的保障性功能越强，农民 对土地的依赖性也越强。土地的特质决定了农民的 理性选择是把生存安全放在首位，所有的外在制度、 动力承包土地的收益时，劳动力愿意流动迁移，反 之，则不愿流动迁移。 劳动力流动迁移的成本包 括生活成本、交通成本、机会成本；劳动力流动迁移 的收益包括劳动力就业获得的收益、取得职业经验 技术及习俗都必须首先服务于这一生存伦理，而不 是追求土地产出最大化。尽管一些种植大户突破重 重困难，在的支持下实现了一定的土地规模经 与进行创业的机会收益。劳动力流动迁移的收益大 于流动迁移成本时是发生流动迁移的必要条件；而 营，创造了较高的经济效益，但在农村缺乏完善的社 会保障制度的情况下，由地方主导土地流转，甚 至迫使农民出让自己的土地经营权，实质上就意味 着农民失去了部分保障。这种风险与农业内部的生 产性风险累积在一起，将危及土地生产性收入的稳 定性和农民的社会保障，形成系统性风险。 完善土地流转制度，保障农民土地产权，使农民 通过土地权利分享城市化发展的成果。首先，完善 农村征地制度改革，让农民转化为城镇市民，获得非 农就业机会，享受有保障的公共服务。同时，要切实 维护农民土地所有权，不得随意征用和侵占农民土 地，要加大对农民农地转为非农地要按土地的补偿， 分享土地增值的成果。因为农地转为建设用地是按 原来的用途补偿，实际上让农民承担了一部分基础 设施建设的成本，补偿不够，应当让农民享受土地出 让的收益。其次，积极探索和建立土地使用权有偿 流转机制，要鼓励农民土地流动与转包，这样，相对 越来越少的农村劳动力耕种越来越多的土地，从而 通过农地的规模经营大幅度提高务农的收入。要鼓 励那些有意留在城市的农民工及其家属放弃土地经 营权并获得相应的补偿，土地流转必须坚持自愿、有 偿的原则。最后，积极探索和建立农村人口进城宅 基地置换制度，允许农民的宅基地转让、继承和抵 押，这样就可以形成进城农民的宅基地退出机制，使 进城落户农民在有偿转让其承包地和宅基地使用权 的同时，放弃其集体宅基地所有者的身份，或者直接 实行宅基地换城镇住房的方法，让进城务工的农民 以其农村宅基地的指标，换取城市廉租房或公租房 的使用权，降低农民在城市置房的成本和迁移成本。 （三）土地流转与劳动力流动的关系 农民市民化的基础是承包土地的流转，根据经 验观察与盛来运（２００８）的分析，土地流转程度与劳 动力流动呈现了正相关。土地流转程度高的地方， 劳动力流动的可能性大，因为一些劳动力希望外出， 才决定把土地转包给他人耕种。对于家庭来说，如 果不愿意外出，并且有多余的劳动力或劳动能力，可 能希望承包别人转包的土地。劳动力流动与土地流 转的成本与收益比较决定了劳动力与土地的流转， 当劳动力流动的成本小于劳动力流转收益，大于劳 劳动力流动迁移的收益大于流动迁移的成本与转包 土地收益时，才是外出流动，转让土地的充分条件。 劳动力外出的流动促进了土地制度与农业生产 方式的变革。土地制度的改革为劳动力流动提供了 前提，而劳动力的流动加快了土地流转，使部分农民 分享规模经营的利益。初期的农村土地流转是在亲 友之间委托耕种，或者转让，还有的被迫抛荒，这降 低了稀缺土地资源的利用效益。也有部分农民将土 地租赁给不外出的农民耕种，从而超出了亲友之间 租种的范围，在承租对象的选择上基本采取了市场 行为。据测算，现在农民土地的流转或土地租赁大 约１５％＿２０％属于市场行为，农民的流动正在推动 土地流动与流转机制的形成。中国几千年来一直是 土地的流动推动人的流动，而今是人的流动在推动 土地的流动，这本身是一个重大变革。劳动力的流 动加快了小农生产方式的变革，劳动力的外出，换来 了资金与其他生产要素的进入，特别是商业资本与 产业理念的进入，改变了小农经营目标与方式，打破 了小农的封闭性与性，使分散的农户能够按照 专业化和社会化的要求来实现生产要素的组合。目 前各地涌现的公司加农户、基地加农户、股份合作制 等组织形式都是生产方式变革的结果。 三、农村人口流动与土地的流转联动的 改革探索 （一）城市化加速和城市化建设用地增加导致 农民土地流转 改革开放后，我国的城市化进程不断加快，因为 农村发展需要靠城镇化来带动，剩余农业劳动力的 转移需要靠城市化来吸收。由于，我国城市建设用 地与农用耕地高度重合，城市不断扩张，农民人均耕 地不断减少，现在人均只有１．４亩，还不到世界平均 水平的４０％。据国土资源部统计，从１９８７年到 ２００５年全国非农建设占用３３００多万亩耕地，多半 是用行政手段方式征占土地，导致失地农民规 模１３益扩大，目前全国失地农民总数在４０００万人左 右，每年还要递增２００万人。一些地方为招商引资， 或追求发展速度，盲目扩张城市规模，实施以租代 征、违法强征、滥征耕地等行为严重侵犯农民利益。 因征地补偿制度上的缺陷，造成对农民的安置条件 不合理，补偿标准偏低，没有建立健全“经济补偿、 的二元制度，是推进农房集聚、移民搬迁和城中村改 造中宅基地问题的好办法。通过宅基地转换还可节 社会保障、就业服务”三位一体的保障机制，致使土 地进行了征用与流转，而农民却没有流入城市安居 乐业，使得部分农民既失地又失业，出现了“务农无 地、上班无岗、低保无份”的情况。如何把这部分失 地农民的社会保障纳入城乡社会保障体系是关键。 把因城市化建设用地而失地的农民纳入城市居民范 畴，为他们提供就业、住房与养老保障，只有这样才 约出大量土地作为工业和商业用地，提高土地的使 用效率。① 第二，苏州“三置换、三集中”，推动城乡一体化 发展的实践。“三置换、三集中”是指农户以土地承 包经营权置换城镇社会保障，以农村宅基地和住房 置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合 能真正建立起城乡一体化的社会保障制度，才能从 根本上解除农民对失去土地后的社会保障之忧，以 减少由此产生的城市化阻力。一些地区的做法是在 被征地农民养老保险基金的筹集方面，借鉴城市养 老保险基金的筹集方式，由、集体、失地农民个 人共同出资、合理负担。承担的部分从国有土 地出让收人和增值收益中列支，还可安排专项资金； 集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提 取；失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况 在安置补助费中扣除。养老保险费的交纳标准和养 老金的发放标准，随着经济发展水平作相应的调整， 使失地农民能够分享经济发展的成果。ｌ６ （二）城市化引致的农民土地流转的制度创新 模式 在一些经济社会发达的区域，正在积极探索土 地流转、户籍制度与社会保障的联动改革，探索劳动 力流转与土地流转的同步推进。 第一，嘉兴“两分两换”的实践探索。所谓“两 分”，一是指把承包地和宅基地分开，把承包地的流 转与农民的住房搬迁，即宅基地的置换分开。把宅 基地和承包地分开，是因为宅基地属于农民的生活 资料，而承包地属于生产资料。二是把搬迁和流转 分开，要打消农民的顾虑，他们搬到城里居住，作为 村里生产资料的占有者身份并不改变，还可以拥有 承包地，可以流转。所谓“两换”，一是以土地承包经 营权来换股、换租、换保障，即土地承包经营权可以 入股、可以出租、也可以彻底的放弃，转换成为一份 社会保障。在此基础上，推进土地的集约经营，让农 业从过去的小农生产方式转换为现在的规模生产。 二是以宅基地使用权换钱、换房、换地方，推进集中 居住，转换生活方式。可以置换成货币，到城里买房 居住；也可以与建设住房和厂房置换；还可以换 个地方，到城里或者是规划点集中居住。其目的就 是变散居为集居，从农民转换成市民。嘉兴市“两 换”中的宅基地转换破解了城乡之间在住房权属上 （ 王或、郭锦辉、张海生，中国经济时报，２００９年１Ｏ月１５日。 ②刘慧，中国经济时报，２０１０年ｏ４月１１日。 作社股权，转变农业生产方式、农民生活方式和农民 身份，促进农民居住向社区集中，在此基础上形成工 业向园区集中、农业向规模经营集中的发展格局。 通过置换农民获得了长期稳定收益的股权，与城镇 居民一样标准的社会保障。通过置换实现人口集 聚、资源共享和城市社区管理，既为农民拓宽持续增 收渠道，提高生活质量，还节约了土地资源。目前苏 州通过鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营 权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障 和城镇住房，已有３３％的农户通过“三置换”迁人居 民点，８０％的拆迁安置房是拥有“两证”的“大产权 房”，新增土地资源１００万亩左右。此外，还加快了 农保向城保并轨，农村劳动力参加基本养老保险覆 盖率达９８．５％，其中参加城镇职工养老保险的达到 ５５．３％，老年农民社会养老补贴覆盖率９９．５％，参 加城镇职工养老保险达ｌｌ８万，农村基本医疗保险 参保率达９７％。城市边界的扩大为更多农村人口 转移到城镇创造了机会和空间，对于在城镇就业难 的农民，苏州有４个百万亩现代农业规模化示范区 帮助就业。苏州的张家港、常熟、昆山、太仓、吴江５ 个县级市工业化程度高，农民在二、三产业就业的达 ８５％以上，务农人口２８万，仅占全部农村劳动力的 １２％左右。通过“三置换、三集中”加大城乡统筹力 度，使在城镇居住的农民、被征地的农民享受城市的 社会保障，农民走上了“家家有物业、户户有资本、 人人有股份”的之路。 第三，成都“双放弃、三保障”，加快城乡统筹发 展的探索。“双放弃”是指农民自愿放弃土地承包 经营权与宅基地使用权，能够在城区集中安排居住， 并享受与城镇职工同等的社保待遇。“三保障”是 农民变成市民的三个保障条件：一是能够在城市的 二、三产业就业；二是在城市拥有自己的住宅；三是 享受城市居民享受的社会公共服务。“三保障、两 放弃”互为前提或条件。在此，农民变市民实际上 是一种物质和身份的交换，即农民以承包地来换城 以上事例均发生在大中城市的郊区或经济比较 市的就业和社会保障，以宅基地来换城市的住宅。 发达的地区，户籍、社会保障与土地流转制度协同改 交换过程的表现是农民户口从农村转到城市，实现 革的条件比较成熟；所在地区的第二产业、三产业比 农民转市民，就业从农业转移到第二、三产业，土地 较发达，能够吸纳当地从农业分离出来的劳动力；地 保障转换为社会保障。为此，他们还为“两放弃”设 方财政收入比较好，在住房、社保、就业、教育、 置了条件：一是根据起初制定的农户年人均纯 卫生保障等方面能够支撑所在区域的农民转为市 收入必须达５０００元以上，其中８０％以上来自非农 民，为当地农村流转的劳动力与人口解决就业、社会 产业。这样他们自愿“双放弃”后，能够承受城镇居 保障等；能够通过推动户籍、社会保障与土地流转联 民社保的缴费水平。二是在城区规划的优先发展区 动改革，促进农村劳动力与人口进入城市、融入城 等居住的农民优先考虑。有关补偿是农民应得土地 市，分享城市化与工业化带来的收益，确保农民权益 补偿，按所在村组的宅基地、承包地、自留地人均面 不受侵犯等。而改革没有惠及外地农民工及其家 积应补偿额计算。农户的宅基地和林盘地上的附着 属，则意味流人所在地的中西部农民工，被户籍制度 物，根据协议锁定数额进行补偿。２００８年７月，成 改革所遗忘。此外，还必须改变一些地方以统筹城 都市国土资源局出台《成都市集体建设用地使用权 乡为名，统农村土地资源多，筹农村公共服务少，统 流转管理办法（试行）》，规定今后在成都试验区内， 城市建设项目多，筹农民民生少的状况。避免利用 集体建设用地将拥有与城镇建设用地等同的地位， 城乡建设用地的“增减挂钩”指标，把农民的宅基地 可以进入土地有形市场公开出让，并可申请办理土 复垦增加的耕地简单地换取城镇建设用地指标，导 地使用权登记，宅基地也可在一定条件下通过房屋 致农民既享受不到土地级差收益，也没能分享城市 联建、出租等方式流转。 化与工业化的成果。无论土地以什么形式流转，流 第四，重庆统筹城乡户籍制度改革。２０１０年７ 转给谁，都必须设置土地流转的制度底线，制定防范 月重庆市颁布了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意 侵犯农民权益的排他性安排，切实保障和实现 见》，其目的是将以推动符合条件的农民工特别是 农民对土地的财产权利，规范在土地流转中的 新生代农民工转户进城为突破口，引导农村居民向 行为，明确的角色定位，规范土地流转的地租分 城镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异， 配，从实际出发，实施符合农民自愿、利益保障与承 消除农民向城镇转移的性障碍，促进城乡资源 受能力的改革，只有这样才能“激发人民的创造性 要素合理流动，形成有序的人口城镇化机制。重庆 潜力，由此促进经济增长”¨ 。 市计划近两年内，重点推进有条件的农民工及新生 代农民工转为城镇居民，新增城镇居民３００万人；到 参考文献： ２０２０年新增城镇居民７００万人；基本措施是“两退、 ［１］德・索托．资本的秘密［Ｍ］．于海生，译．华夏出版社， 两补、三保留、五纳入”。“两退两补”是指转户居民 ２００７． 退出宅基地使用权和承包地的，可获得以下补偿：对 ［２］总在中国党１７届三中全会上的讲话［ＥＢ／ ＯＬ］．［２００８—１０—０８］．ｈｔｔｐ：／／ｅｐｃ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ＧＢ／６４０９３／ 农村住房及其附着物给予的一次性补偿，一次性给 ６４Ｏ９４／８ｌ６０７２１．ｈｔｍ１． 予宅基地使用权补偿，一次性给购房补助；转户居民 ［３］黄祖辉，王朋．农村土地流转：现状、问题及对策［Ｊ］．浙江 退出承包地，按照本轮土地承包期内剩余年限和同 大学学报（人文社科版），２００８（２）：３８—４７． 类土地的平均流转收益标准给予补偿。三项保留是 ［４］韩俊．中国农民工战略问题研究［Ｍ］．上海远东出版社， 指保留林地使用权，不要求退出；在一定时期内继续 ２００９（５）：３１，３４，６０，１３４． ［５］盛来运．流动或是迁移——中国农村劳动力流动过程的经 执行原户籍地生育；在农民自愿退出承包地经 济学分析［Ｍ］．上海远东出版社，２００８：５，８１，ｌ６４． 营权之前，享受各项补贴。五项纳入是指农民转户 ［６］王国华，温来成．基本公共服务标准化：统筹城乡发展 后，其就业、社保、住房、教育、医疗均纳入城镇保障 的一种可行性选择［Ｊ］．财贸经济，２００８（３）：４０—４３． 体系。② 责任编辑：吴锦丹 ①吴鹏，２ｌ世纪经济报道，２００８年０４月０７日。 ②重庆市公众信息网，重庆统筹城乡户籍制度改革全面启动，２０１Ｏ年０７月２９日。
