从我省农作物种子市场现状看我国种子立法

从我省农作物种子市场现状看我国种子立法

摘要：从种子市场管理的角度，透过辽宁省种子市场目前依然存在的体制不完善、制度不健全、运行不顺畅、监管不到位等现状，浅析了目前我国种子法律体系在法律条款设计、行政执法体系建设和普法机制等方面存在的不足和弊端，并对解决上述问题的措施提出了自己的看法。

关键词： 农作物；种子市场现状；种子立法

我国是一个世界农业大国，农业法制建设在整个法制建设中占有重要地位。而在农业生产要素中，种子又是最基本的生产资料，所以种子方面的立法、执法、普法等法治举措的制定和实施直接关系到“三农”建设以及经济和社会的可持续发展，是农业法制建设中最重要的组成部分。目前我国已初步建立起以《种子法》为核心和基础的种子管理法律体系，我省种子市场在这一法律体系的规范下，虽已逐步走上法制化轨道，但有关侵权纷争、制假售假等事件仍频频出现，而在这些事件的处理中表现出的维权尴尬、管理乏力等现象，也逐渐引起了人们的关注和思考。目前种子市场乱象出现的主要原因。

1我国种子管理法律体系的不足

1.1种子立法方面的缺陷《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）于2000年12月1日起施行，它取代了1989年制定发布的《中华人民共和国种子管理条例》，从而将我国种子立法由条例提高到了专门法的层次。在品种审定、种质资源保护等方面还有农业部等相关部门制定的配套法规、规章和标准。从立法内容上，目前的《种子法》在品种审定、品种权保护、法律责任等条款上存在不足，浅析如下：

1.1.1品种审定制度的不足。品种审定是国家或省级品种审定委员对新育成或新引进品种进行鉴定、审查，以确认该品种能否推广及其推广范围的一种行政许可制度。其法律依据是《种子法》和农业部发布的配套规章。《种子法》第17条规定：应当审定的农作物品种而未经审定通过的，不得经营推广。农业部发布的《主要农作物品种审定办法》第12条对品种审定的实质要件做了如下规定：经人工选育或发现并改良、与现有审定品种有明显区别、遗传稳定、形态和生物学特征一致。

①缺乏质量判定标准，审定与市场需求相脱节。由以上条款可以看出，品种审定具有市场准入的强制性，是主要农作物种子投放市场前的必经环节。但以利

益交换为目的的市场经济对品种要求的是它能实现经济价值的农艺性状，并不是遗传稳定、形态和生物学特征一致等这些特征底限。而《种子法》在法律条款的设计上却恰恰缺乏这种市场导向，《主要农作物品种审定办法》中也只是原则性规定区试应对品种的丰产性、适应性、抗逆性和品质等农艺形状进行鉴定，并没有具体的定性或定量的规定，缺乏一个综合评价体系。实践中则是人为地选择某一审定品种为参照，使对参试品种的鉴定、审查中自由裁量的空间过大，容易带来主观随意性，如此导致市场上品种良莠不齐，缺乏推优限劣的功能。也因缺乏具体的质量判定标准，相关机构的维权活动更面临着尴尬：依相关规定，凡无质量判定标准、规定或合同约定要求的鉴定纠纷均被剔除司法、仲裁机构和行政管理机关的受理范围。

②审定主体存在缺陷。《主要农作物品种审定办法》第5条规定：品审委员会由科研、教学、生产、推广、管理、使用等方面的专业人员组成。品种区域试验和生产试验的主体在法律上没有明确规定，实践中一般都由拥有技术实力的科研和教学单位牵头主持，其它相关部门或单位参与。而教学和科研单位本身又是品种的繁育主体，这种自育自审的机制本身就是一种不公正的因素，不可避免地会出现暗箱操作、评审权利被滥用等现象，使一些瑕疵品种通过审定，最终又将质量风险转移给广大农民，而对参评人员却缺乏有效的制约机制和监督机制。

③品种的许可使用制度有失科学性。我国《种子法》第16条规定：通过国家级审定的主要农作物品种在全国适宜的生态区域推广，通过省级审定的品种只能在本行政区域内适宜的生态区域推广，欲向同一适宜生态区的相邻省、自治区、直辖市推广的，须经其农业行政主管部门同意。此外，还要先在推广地进行1～2年的小面积、多点引种试验，同时缴纳数额不小的费用。上述条款使品种在法律上被人为地界定了推广应用的范围，但农作物品种布局的依据是自然生态区划而不是行政区划，生态适应性是实现一个品种应用价值的决定性因素。显然这种人为的行政干预违背了自然规律，有失科学性，也增大了推广成本，在一定程度上限制了种子的市场化进程。

1.1.2 新品种保护制度利弊参半，保护机制不健全。植物新品种保护是一种农业知识产权保护制度，其法律依据是国务院发布的《中华人民共和国植物新品种保护条例》（以下简称《保护条例》），《保护条例》实施10年来，对鼓励培育和使用植物新品种，促进农业发展发挥了重要的作用。目前品种侵权和维权已经成为种子市场最热点问题，透过这一热点问题，我们可以发现《保护条例》尚存在以下几方面的不足：

①技术体系不健全，检定手段相对落后。特异性是品种的根本属性，是品种权审查的核心要件，也是确认品种侵权与否的依据。即我国对植物新品种权的审查是以书面审查为主，ＤＵＳ测试为辅。但该条例在特异性方面缺乏具体的界定标准，而且目前我国除玉米外其它主要农作物尚未建立农作物品种的ＤＮＡ图谱系统，所以书面审查的结果无法保证其准确性，从而影响到鉴定的公正性，这也是品种维权工作常面临尴尬的技术原因。《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第五条中即无奈地规定：受当前技术水平的限制，无法通过田间现场鉴定的方式来判定所提及质量起因的现场鉴定申请，种子管理机关不予受理。

②欠缺利益分配条款，削弱了农业知识产权保护的推动力。《保护条例》中明确了职务育种、非职务育种、委托育种、合作育种等不同情况下品种权的归属，但没有就有偿使用的费用和品种权受益者间的利益分配做出法律规定，现实中多是各品种权主体根据自身实际如新品种的科技含量、投入成本、市场预期等情况自行决定。由于操作中缺乏法律约束，常导致价格虚高、利益纠纷等不良现象的出现，增加了市场管理的难度。一些研发单位自行制定的利益分配政策也因缺乏法律的强制力，无法保证实施的持续性，在一定程度上削弱了科研人员的积极性和农业知识产权的推动力。

③某些审查环节重复进行，降低了效率，加大了成本。一致性和稳定性是植物新品种保护和品种审定都要审查的两个指标，如果该品种已通过审定，又符合新颖性条件，则完全可以直接提取该品种相关数据和检验结果。反之如果一个品种审定前已通过保护，那么审定部门也可以直接调取其在一致性和稳定性方面的已知数据或检验结果，如此可大大简化审查程序和时间，提高效率，降低成本，加速农业科研成果向生产力的转化。所以在工作上这二者应是相互衔接、有机结合的，但目前在我国却是分属不同的机构，各自为政，在一致性和稳定性审查上是重复进行的，这样既降低了工作效率，加大了成本，加重了申请人的经济负担，同时也导致了一种多名、一名多种现象的发生，增加了管理难度，也给了不法分子以可乘之机。

1.2执法体系上的弊端

农业行政执法体系的基本框架包括行政执法的原则、执法主体、执法行为、执法程序和执法监督机制等内容。在农业行政执法体系中，农业行政执法的主体是关键，将直接影响到行政执法行为的法律效力。当前我国农业执法体系存在的问题主要有以下两方面：

1.2.1执法主体不规范，职责不清，缺乏统一、完整的行政执法体系。目前我国农业行政执法主体的资格和地位通常是由单行法律、法规、规章确定、授权或委托的，散乱不一，多头执法、重复执法等现象非常严重。《种子法》第56条明确规定农业行政主管部门及其工作人员不得参与和从事种子生产、经营活动；种子生产经营机构不得参与和从事种子行政管理工作。种子的行政主管部门与生产经营机构在人员和财务上必须分开。现在《种子法》已实施七年多，却仍有许多地方没有做到令行禁止。目前我国大部分省份尚未建立起专门的农业执法机构，而是由种子管理站来行使这一权利，但种子管理站本身是事业单位（在有些地方还是企业），即当裁判员又当运动员的执法体制严重影响了执法的公正性，也降低了法律的权威。此外，作为商品的一种，种子又适用《消费者权益保护法》和《产品质量法》的调整，从而工商部门又成为执法主体，造成两个部门之间权利交叉，分工不清。同一违法行为，上至省一级的农业行政部门和工商管理机关，下到县一级农业行政部门和工商管理机关都可以查处，造成相互扯皮、协调困难、成本增加，效率下降的局面。

1.2.2执法队伍专业素质偏低，影响执法成效。专业性是农业行政执法工作

的一大特点，这一特点要求农业执法工作者不仅具有较高的法律素养，还必须有较强的农业专业基础知识。种子执法需要的不仅仅是种子法律知识，更多的是种子质量标准、技术规程甚至一些检验仪器的使用等专业知识。但因目前我国尚未建立上下统一的、专业的农业行政执法体系，多数的农业行政执法人员没有经过基本的农业知识培训和法律素质培养。执法人员缺乏法律知识和依法维权意识，导致在种子管理体系中普遍存在有法不依，执法不严，违法不究的现象。此外，在大量的种子质量和品种侵权纠纷上，因执法人员缺乏相关的专业知识，工作中不得不组织相关的专家协助进行，这一方面大大增加了执法成本，降低了执行效率，另一方面，有碍执法的公正、公平，这也是目前种子纠纷中反映比较强烈的一个问题。

1.3普法机制上的缺陷

普法是国家法制建设的重要环节。公民是法律消费的主体，对与自身权益密切相关的法律常识的了解，是保护其合法权益的基础，社会法治的成效也取决于公民法律素质的不断提升。因此在逐步完善法律体系构建的同时不可忽略对法律消费主体的法律宣传和教育。现阶段我国的法律宣传教育还存在着片面性的缺点。

在农业领域，其片面性表现为对农业知识产权的关注有余，而对农民权益重视不足。对广大农民来讲，由于其民主参与社会公共事务的机会和自我保护能力较小，自身科技文化素质偏低，加之法律知识的不足，在种子市场的消费过程中，自我保护的主动意识不强，其合法权益容易受到侵害。例如：植物新品种保护制度的目的是保护品种权人的合法权益，同时也是保护本国的种质资源。它不同于品种审定，强调的是被授权品种与现有已知品种的区别，不要求被授权品种必须具有经济和推广价值。所以受保护品种不一定就是好品种，但多数农民对此并不了解，认为只要受到保护的就一定是好品种，就一定能带来好的经济效益。一些不法商家也利用农民对这方面的无知来做虚假宣传、坑农害农。对法律的无知、信息渠道的不通畅、不对等，又使广大农民在依法维权上处于弱势，受到侵害后往往不知道或无法通过正常渠道进行维权。

目前我国尚未建立完善的法律服务体系，客观上普法工作受到经费、人员、机构建设等方面的制约；主观上则受到法律工作者素质的制约，对普法工作的重要意义缺乏清醒的认识，普法工作缺乏主动性。同时也囿于官本位思想的束缚，片面追求法律的权威，在普法工作中重义务，轻权利；只讲普及，不看需求等。

2措施和建议

种子市场的运行状况是对我国种子法体系的实践检验和考核，其中所反映出来的效力层次低、强制力弱、无法可依、管理乏力等诸多问题是无法回避的，它

要求立法者尽快采取应对措施，加快提高立法质量和执法水平，为我国种业发展提供一个和谐、顺畅的法律环境，也为各相关方营造一个利益共赢的法治平台。

2.1提高效力层次，细化法律条款

首先，目前我国的种子立法多数是以规定、条例、办法等形式发布，法律效用较弱，强制力不够。建议将植物新品种保护和品种审定等关键活动以法的形式确立下来，提高其效力层次，加大对消费者合法权益的保护力度和对违法者的惩罚力度，同时完善相关的技术体系建设，为执法维权提供有力的法律支撑。其次，创新立法理念，站在市场经济和法治社会的需求角度，评审和完善现有法律、法规条款，使其设计更全面、更合理、更具操作性；在立法内容上应注重从事前审批延伸到事后监管，使种业管理有法可依。第三，简化某些程序法环节，以兼顾法治活动的成本和效率。

2.2健全农业执法体系，确保政令畅通和执法效率

首先，对现有农业行政执法机构进行清理和整合，建立一个专业、全面、结构合理、统一、完整的农业行政执法体系，在体系的架构设计上要有全局性和向心性，规范执法主体，做到责、权分明，保证纵向有序和横向统一，避免政出多门和多头执法。其次，国家应加大对农业行政执法体系建设的投入，加快专业人才培养，合理配置人力资源，完善行政执法队伍，以提高执法能力和水平，确保政令畅通和活动效率。第三，确立和完善执法监督机制，确保监管及时、到位，避免形式主义，净化执法环境，保持农业行政执法的公信力和法律的权威性。

2.3加快法律服务体系建设

一个完善的法律服务体系应当包括设置合理的法律宣传机构、权责分明的职能分配、高素质的法律人才以及行之有效的工作方法。首先，国家应加大人力、物力等方面的资金支持，加快法律宣传机构的建设；其次，完善普法工作的制度建设，将普法工作纳入政绩考核范围，着力培养政府官员的法律意识，摈弃官本位的思想，提高依法执政、依法维护公民权益的自觉性；第三，提供充分有效的法律服务。法律宣传机构应注意改进工作方法，建立普法工作的长效机制，使普法工作规范化；普及的同时注重内容的针对性，注意不同群体有着不同的法律需求，通过普法培养公民信仰法律、消费法律的意识和习惯，积极拓展业务职能，以满足法治社会对法律服务的需求和依赖，充分发挥法律对社会的调整作用。

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