气候变化全球治理路径分析

一、气候变化全球治理的处境

在当今各类全球治理的实践中，应对气候变化的全球治理无疑是最受关注的。由于气候变化、特别是气候恶化所导致的消极后果对人类影响的普遍性，促使国际社会至少在理念层面上齐心协力地致力于寻求对策以降低发展所带来的气候变化成本。

气候环境对人类生产生活的影响古已有之，然而将这一问题纳入政治框架进行讨论则是始于1972年召开的联合国人类环境大会。关于气候问题的讨论重点，也由最初的科学认知领域发展到后来的经济层面，再到目前的政治博弈阶段。现阶段气候治理的实践主要在三个层面开展，即国际、区域和国家层面。

1.以联合国为首的政府间组织主导下的气候治理实践。这些机制包括联合国大会通过决议召开的三次全球环境会议，联合国气候变化专门委员会、联合国环境规划署、全球环境基金机制、联合国可持续发展委员会等。在气候变化全球治理进程中，特别值得一提的是《京都议定书》的通过，具有里程碑的意义。尽管在已达成的条约中，“许多重大问题（诸如实施细则、遵约程序、资金供给以及缔约方之间的区别待遇等问题）并不成熟或者仍处于谈判之中，但其所确立的诸多原则规范以及在此过程中频繁出现的国际外交活动和国际立法行为在一定程度上标志着国际气候治理机制的初步确立。”在应对气候变化问题的谈判中，在上述宽泛的框架之下，主权国家之间展开了战略上的合纵连横，以利益的异同为界，形成了欧盟、伞形集团、七十七

国集团加中国的利益同盟。他们之间围绕气候变化问题的谈判互动和立法实践是全球气候治理进程的主体力量。

2.区域性的组织在气候变化全球治理中的作为。在地区层次，如何应对气候变化问题也成为区域性国际会议谈论的热点话题之一，如亚太经合组织将气候变化纳入讨论，并着手制定相应合作机制。“2005年，在英国举办的西方八国首脑加五个发展中大国首脑（G8+5）会议上，气候变化第一次作为主要议题列入诸强议程”。“2006年，美国发起亚太清洁发展伙伴计划，这在很大程度上就是一种国际政治考虑。”

3.以国别为中心参与的气候治理。无论是在联合国框架下还是在区域性组织之下达成的气候治理协议，最终都必须依靠民族国家在国内去落实。因此，民族国家在应对气候变化问题上的谈判立场和对已达成协议的国内落实情况也是全球治理的重要方面。

在应对气候变化问题上，一方面是如火如荼地召开的各种国际、地区及双边会议暨谈判，另一方面是实践层面上有效治理的严重滞后和不足。究其原因，可以归纳为如下方面。第一，现存的治理框架的内在局限性。制度一经确立，就会产生自我保存的倾向，形成制度的惰性，提高改良和改革的门槛和成本。因此对于目前尚不完善的气候治理制度的进一步完善都将不是易事。目前关于气候变化全球治理的松散结构作为一种现实，有其合理性，但在其中并没有体现出弱国小国的价值关切和利益关涉，体现的是一种权力政治在气候变化治理领域的继续。正因如此，“制度至关重要，但制度也有副作用甚至危险

性，可能导致剥削与压迫，从而造成“治理困境”（governance dilemma），这种情况在气候变化全球治理中多多少少也都存在。而要改变这种状况，前景不容乐观，在可见的将来，现状都将延续。第二，气候治理的现有协议所折射出来的问题。毫无疑问，在缓慢开启的全球气候治理中，《京都议定书》的达成和生效是最具里程碑意义的，它标志着人类“迈出了全球气候谈判的第一步，产生了具有法律效用的二氧化碳减排国际协约；开创了清洁发展机制（CDM）等京都灵活机制的市场，目前已经成为发达国家—发展中国家兼顾可持续发展和减排行动双赢战略的表率”。然而尽管《京都议定书》的达成对气候治理的推进功不可没，但这并不表明《京都议定书》所体现的就是全球治理的最好方式，对这一协议的全面分析将有助于全球治理的未来进步。“《京都议定书》没有广泛的参与者，特别是它没有激起美国的参与欲望。虽然易于将其归咎于布什政府。然而美国参议院在京都谈判之前的1997年7月，表决通过了不签署协议的决议，认为美国不应该签署任何危害其经济的条约”……这一决议“以95∶0的比例通过。”《京都议定书》也没有监督签约国对协议的实施。如加拿大作为签约国，理应在2008—2012年期间以1990年为参照减排6%，而事实上是加拿大的排放量有30%超出了这一目标。第三，有效治理机制的不足。应对气候变化问题的全球治理机制还严重不足，在气候变化问题上并没有产生一种合理有效的国际性框架，更高效合理的气候治理机制尚在未知当中。在那些批判者看来，目前的治理仅

仅是部分社的议程，合作治理也像赚钱买卖，并没有改变社会或政治环境。

二、气候变化全球治理的困境 （一）由主权国家体系引起的困境

全球治理的部分困境是由主权国家的身份现实所引发和加深的，主权国家的理性行为在面对全球公益性问题时显得力不从心。在多大程度上缓解个体理性与集体不理性以及利益的结构性冲突，是对全球治理的长期挑战。

1.受害程度与治理能力的差异导致难以协调治理步调。当今世界是全球相互依赖的，这种说法虽然是事实，但也在一定程度上容易使人们忽视相互依赖的不对称性，这种情况在气候变化领域中格外明显。在气候变化领域的不对称性、不平衡性表现如下。受气候变化影响的不同导致各国应对治理的态度不同；而国家实力的不同导致治理能力的不同，使得气候治理的推进也是国家之间利益与实力的博弈。在一定程度上，那些最贫穷的国家是最易受气候变化影响的国家，也是最无力应对这种影响的国家，他们拥有“更少的经济、技术和制度能力”应对气候变化。在应对气候变化全球治理的过程中，出现了强者更强、弱者更弱的马太效应，“全球化既产生了分裂也创造了整合”。气候变化对全球的消极影响是不均衡分布的，贫穷国家的脆弱性尤为引入关注；“气候变化也将进一步减少穷人获取饮用水的机会，进而影响他们的卫生健康状况”，“并且会真实地在亚非拉威胁到食品的安全” 。“据政府间气候变化专门委员会估计，最不发达的非洲地区受

全球暖化的影响将会最深，其粮食产量会大大下降，到2020年将有多达2.5亿人面临饮用水短缺问题，小岛屿国家更面临直接被海水淹没的可能性。”与此同时，应对气候变化的成本也是有国别差异的。对于消除气候变化所需支付的成本，有研究表明，为了使二氧化碳浓度在2100年时保持在前工业时期的2倍，在这种转变过程中，发达国家需支付2%的经济出口量，而发展中国家将承担更高的经济成本。 2.个体理性选择与集体非理性后果的问题。“个体对公共利益的冷漠，或者说个体理性与集体理性矛盾，是全球公共问题治理过程中各国之间合作面临的最大障碍。”气候变化问题作为全球公共问题，之所以会出现治理不足的局面，正是由“公地的悲剧”和“集体行动的逻辑”所导致的。具体而言，全球减排空间可以看做是个别消费、集体治理的公共物品，问题本身的属性决定了解决问题的难度。正是由于主权国家以民族利益为重，在面对公共问题时采取以邻为壑的政策，导致对公共问题的治理无人问津，而最后又反过来间接地难以免于其害。“全球减排空间的稀缺性是全球气候变化治理特殊性的关键点”，气候变化全球治理的特点就是各国从全球气候变化汇总受益和受损差异。在全球治理过程中，“个体对公共利益的冷漠，或者说个体理性与集体理性矛盾，是全球公共问题治理过程中各国之间合作面临的最大障碍。”

3.主权国家国内政治对国际治理的影响。应对气候变化的全球治理，最终治理的效果取决于实际行动；国际治理作为国内治理的延伸，国内政治中的各种派别和利益集团对气候变化问题的态度左右着国

家在国际谈判中的态度，同时，已达成的协议的落实也有待于国内各部门的配合。因此主权国家参与全球治理时，受制于国内政治，民主政体要求国务院要向人民负责，气候变化的“外部性或者外溢效应不是他们的首要关切”。

（二）由治理的多元主体引起的困境

1.多主体治理的效率问题。全球治理是一种开放的进程，治理的主体可以是国家间、个体间、政府间组织、以及民间组织、跨国公司等等。而这种情况容易导致出现两种后果，其一，分散的多主体针对同一问题开展的治理活动可能由于缺乏内在的协调而在功能上多有重合，重复建设，不易发挥各自的比较优势，造成社会资源的浪费；其二，在同一项治理实践活动中，过多的参与主体将可能会集思广益，有利于治理，但也会导致治理协议的达成往往是旷日持久，效率低下的。

2.多元主体所承担的治理责任问题。在全球治理中，过多主体的参与也会引发责任分担的问题。“当保护环境成为所有人的责任时，难道不意味着它就不是任何人的责任吗？如何去解释民族国家在其中扮演的作为或不作为的角色？如果有必要的话，我们如何确保和度量国界之外主动承担责任的主体所担当的强制性义务？”所有这些问题都是在全球治理中面对的现实问题，对这些问题的解决和协调过程可正是全球治理本身的完善进步过程。 （三）由治理的价值诉求所引发的困境

全球性问题“存在的普遍性，挑战的共同性，利益的相关性”，都呼吁人类社会能够以超脱狭隘自利的民族国家视角，去关怀世界范围内所存在的基本的困境。然而事实上，主权国家的行为往往是以对利益的追求为风向标的，而面对全球性问题，主权国家到底应该如何超脱以及能否超脱国家利益的视角都成为悬念中的问题，对于这些方面我们不能盲目乐观；还需考虑在可见的将来若始终无法超脱主权国家视角的话，面对最脆弱而受气候变化影响最大的国家，到底应该如何确保他们的利益。

1.实践中的治理能否体现价值关怀。回到原点考察的话，不难发现全球治理的兴起是以不同于权力统治的方式来解决全球性公共问题，之所以需要治理，是由于传统的权力政治模式已经无法解决此类问题。因此全球治理需要超越传统政治统治的一个方面就是要在治理中体现价值关怀，有一种伦理关照。

现实中的全球治理到底是否体现了伦理关怀呢？对这个问题的回答不容乐观，“贝克就一针见血地指出，全球化论者尽管不是为某种政治制度制造一种意识形态，但无意之中却创造了一种世界强权政治的世界主义伦理”，并将这种权力伦理与全球治理嫁接，乔装打扮成全球立场。

2.治理应该体现何种价值观念问题。关于全球治理的价值理念，可以从两个视角来考虑，“一个是基于普遍主义基础上的、强调为全球所认同的价值，即‘全球’价值。一个则是基于特殊主义的、保守各个国家或文化传统中形成的价值理念，而认可各种特殊主义的价值体

系在全球突兀、对峙地存在的全球‘价值’。”目前的全球治理实践体现的更多的都是价值关怀上的特殊主义，主要是西方观念的体现，因而使得现有全球治理的代表性问题饱受质疑；当然普遍主义价值理念的选取并非易事，正因如此，中国学者指出，全球治理中体现的“全球价值必须是一种底线价值，是因为底线价值具有最为广泛的认同空间”。

3.关于无力表达关切的国家所面临的全球治理问题如何应对。全球治理的现有框架体现的是在国际社会中有话语权的国家的治理，那么对于那些国小力薄的国家正在遭受其害的公共问题到底应该如何治理？这些问题到底是不是全球治理议题中的问题？“并不是所有的利益都被组织起来，都处于流动之中。举例来说，世界共同体中那些多数极贫和弱势群体就没有什么有效的权利。就此而言，跨国公民社会不是世界人民的代表，而其构建的民主政府领土形式的活动也一直处于模棱两可的关系中。” 三、气候变化全球治理的路径

1.借重主权国家是全球治理有效推进的保障。国际治理的困境在一定程度上是由于当今国际政治行为主体依然是主权国家，而现实中的国际治理之所以举步维艰，成就有限，就是由于主权国家在治理过程中的因利益冲突收益差异而导致的各国对治理的态度与参与程度也参差不齐。

在谈到全球化以及全球治理这些词汇时，从表面上来看他们体现的是国际社会中那些被唤醒的非国家行为体的上台，因而使得有关全

球治理中主权国家的作用容易被漠视，为非政府组织的预期作为而欢欣鼓舞；甚至在一些人看来，其他非政府组织的登场似乎昭示着主权国家体系即将被扫入历史的垃圾堆，将会终结维斯特伐利亚体系，从而有利于解决当今时代的公共性问题。

然而在事实上，全球治理的实质性推进必须要充分借重主权国家的作用。由于气候变化本身的复杂性，要想以实际行动推动气候变暖速度的减缓，不仅需要主权国家间达成共识，签署相关的协议；更重要的是这些协议的落实需要各国国内相关部门的配套支持，因此在全球治理的过程中主权国家的作用是其他非政府组织所难以比拟的。“全球化的加速和全球治理的兴起并没有也不可能排斥民族国家的作用，把全球治理理解为‘给超出国家独立解决能力范围的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力’，不过是一种理想的设计。”

在全球治理的进程中，我们一方面需要积极支持非政府组织的作用，另一方面也需要鼓动政府间组织以及主权国家对全球治理的全面参与，这既是在全球治理既有成绩的经验总结，也是未来全球治理推进和改善的保障。

2.大国协调可以加速气候治理。气候变化全球治理的理想状态意味着尽量地满足多元主体的关切、偏好和诉求，然而考虑到治理过程中庞杂而又立场不同的主体，这种状况只能是孜孜以求的一种追求或者期望的方向。有效可行的治理只能是各主体间立场协调的产物，在这种协调中可能有利益的争执和价值的争议，而最终的治理结果只能

是多方妥协平衡的产物。就当今国际社会的现实而言，全球治理的推进与大国间的协调是密不可分的，在气候变化全球治理的进程中，甚至只有当大国协调成功时，方可有气候治理的启动。因此在可见的将来，全球治理的推进程度将会与大国协调的力度相一致，在未来的全球治理中必须重视大国协调的作用。

3.经济手段的利用可以极大地便利气候治理。有效的全球治理也是积极调动经济手段的刺激作用的治理，“在这个世界上没有经济的支持，可行的事会很少。因此在气候领域中直到国际金融体系能积极应对气候变化，包括提高能源效率和赋予新能源项目以活力之前，可行的事也很少。”借助经济手段，将会极大地方便全球治理的操作。正因如此，当今全球治理的讨论中，征收“碳税”作为气候治理途径的观点很有市场，因为征税是最容易操作和最易调动相关利益攸关方积极性的一种手段。

4.气候治理必须是价值引导的。气候治理的实践并不仅仅是一种多主体间讨价还价，合纵连横的战略协作，而应该是某种为了寻求更加美好的社会和更加美好的个人生活而孜孜以求的一种努力；面对诸多纷争矛盾的世界，全球治理所追求的价值目标才是将各种治理主体凝结起来的核心力量，正是这种凝聚力量的驱动，人类才有可能超越目前的障碍，齐心协力共渡难关。当然全球治理所体现的应该是一种什么样的价值尚在争议当中，正是从这个意义上而言，在关于全球治理的设计上，“我们所面临的挑战类似于美国的缔造者们的挑战：如

何为一个在规模和多样性上前所未有的政体设计出卓有成效的制度。我们只有站起来迎接挑战，才算责无旁贷地担负起了历史的使命。” 四、结语

与国际社会对气候变化全球治理的期望相比，治理的实践是严重滞后的。现实中的气候治理尚处于起步阶段，在取得一定的治理成就的同时，尚有诸多有待解决的难题。造成这种现状的原因在于全球治理中内在的利益、价值冲突的存在。在这种情况之下，直面导致气候治理现实的种种困难，为了应对气候变化问题，可行的出路只能是在全球价值理念的普照之下借重民族国家的作用，重视大国协调，利用经济手段，调动一切积极因素，循序渐进地实现有限治理。 参考文献：

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