农民工社会保障问题及对策思考

农民工社会保障问题及对策思考

作者：李玮玮

来源：《现代农业科技》2008年第18期

提要 随着工业化、城镇化的快速发展，越来越多的农村劳动力转移到城市中，形成了规模庞大的农民工群体，为社会经济的发展做出了积极贡献。在社会保障方面，农民工社会保障仍处于制度建立的初期，在制度的运行中出现了诸如失业保险严重缺失、养老保险参保率低、工伤医疗保险不健全、不能同等享受城市政府提供的公共服务等问题。从我国农民工社会保障问题入手，通过对农民工社会保障现状分析，指出建立农民工社会保障的必要性，并在此基础上提出完善农民工社会保障制度的几点建议。 关键词 农民工；社会保障；现状；对策

中图分类号 F323.6文献标识码A文章编号1007-5739（2008）18-0299-02

20世纪90年代，随着我国城市化进程的加快以及产业结构的调整，农民不断地走出土地到城市就业，实现自身职业的转换。社会上出现了具有双重身份的特殊群体——农民工群体。他们参与城市建设、创造财富、提供税收，已经成为实现城市化、工业化、全面建设社会主义小康社会的中坚力量，为我国的经济和社会发展做出了巨大贡献，但是由于我国城乡二元经济结构及不公平对待农民工等诸多方面的原因，农民工群体就一直处于权利缺失的状态。特别是在社会保障方面与城镇居民相距甚远。由于没有享受到应有的社会保障，他们成了城市中最弱势的群体，并带来了许多其他社会问题。研究和解决农民工社会保障问题，对于保证社会主义市场经济和谐、健康、稳定发展，具有重要的现实意义。

1农民工社会保障的现状

据劳动和社会保障部的2004年的调查，农民工已占企业员工总数的近60％。调查显示，我国农民工数量为1.2亿人左右，并以平均每年500万人的速度递增。他们的社会保障问题，越来越引起全社会的关注。农民工社会保障的现状主要表现为以下几方面： 1.1最低生活保障和失业保险严重缺失

首先，从最低生活保障方面看，我国城镇职工享有最低工资标准和最低生活保障线的保障，而农民工却没有。农民工只是在职业上属于工人，在身份上依然是农民，不具备享有最低

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生活保障的合法身份。其次，从失业保险方面看，农民工是失业的高发人群。农民工从事的职业危险度大，收入低，且拖欠工资的情况时常发生。 1.2养老保险参保率过低

目前，我国绝大多数农民工没有养老保险，农民工养老保险参保率低，据农业部2005年的调查，在农民工中已参加城镇职工基本养老保险的仅占13.8%。社会保障工作较好的地区对农民工参保的覆盖也仅达到20%左右，未参加任何保险的仍占80%以上。由于统计口径和调查误差等原因，农民工实际的参保率可能更低。另外，农民工流动性较大，即使参保养老保险，一旦离开原单位或离开投保当地，已参保的基本养老保险关系也不能跨地区转移。 1.3工伤、医疗保险不健全

农民工由于其工作的环境普遍较差，从事的又是脏、累、险的工作。劳动强度大、工作时间长，是易出现工伤事故的人群。目前，用人单位为农民工参保工伤保险的并不多，真正办理工伤保险的农民工不到3%，许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿。即使是在出台了强制企业为在职的农民工办理工伤保险的地区，许多企业仅按雇工比例的20%～30%为其办理工伤保险，采取谁受伤谁去享受工伤保障及赔偿的方法，从而形成大部分农民工享有工伤保障的假象。另外，农民工法律意识薄弱，缺乏维护自身权益的意识，一些农民工对医疗保险的问题也关注甚少，有的甚至没有考虑过这个问题。 1.4不能同等享受城市政府提供的公共服务

由于身份受限，农民工难以享受社会福利与社会救助。他们与城镇职工在住房条件或补贴、在职培训或进修等方面有很大差别。比较突出的有农民工子女义务教育问题，以及城市居民有住房补贴而农民居无定所的状况。

2建立农民工社会保障的必要性

2.1有利于体现社会保障的本质

社会保障从出现开始，就是针对全体公民的。社会保障制度本身就是保障人的基本生存权和保障人权的重大举措，是政府义不容辞的责任。建立农民工的社会保障制度，体现了社会保障最基本的公平、公正原则。因此，从社会保障制度本身来看，农民工作为我国现阶段一个特殊的社会阶层，其作用和地位决定了农民工社会保障制度的建立已经成为社会发展的必然要求。

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2.2有利于体现公平并维护社会的稳定

建立农民工的社会保障是公正对待农民工的重要举措，也是维持我国社会稳定的重要措施。2000年，我国所有的城镇都建立了城镇居民最低生活保障制度，但是我国农村及生活在城市中的农民工的社会保障制度严重滞后。这对我国农民及农民工是极不公平的，这将危害社会的稳定。只有城乡之间这种社会保障不平衡的状况尽快改变，使全国的农村居民，特别是农民工都能享受社会保障，才能维持整个社会的稳定。 2.3有利于提高我国城市化水平

建立健全农民工的社会保障有利于我国城市化持续稳定发展和构筑和谐社会。有关资料表明，在推进城市化快速发展过程中，农民工已经成为一股非常重要的力量，特别是部分行业，如建筑业、服务业，农民工已经占到80％以上，他们为城市化做出了巨大贡献。因此，提高城市化水平，保持城市稳定持续发展的一项很重要的措施就是把农民工纳入社会保障体系。

3农民工社会保障缺失的原因

农民工的社会保障问题并不仅仅存在于某个省、地区或特殊行业，而是有农民工存在的地方就有农民工社会保障问题的存在，只是表现程度强弱而已。农民工社会保障问题的存在必然有其深层次的原因，这就是中国当前社会保障问题没有得到解决的症结所在。目前我国社会保障本身及环境中均存在不合理的制度。 3.1体制原因

中国的户籍制度不仅是身份的划分，也是等级的划分，并且在户籍制度的背后所维系的是一系列不同的城乡区别制度，从而构成了中国独特的以户籍制度为标志的城乡二元结构基础。这种城乡二元结构的户籍制度，阻碍了人员、资本的自由流动，同时也造成了今天城市农民工“身份”和“职业”的尴尬。城乡二元社会结构和城乡隔离的户籍制度是农民工社会保障缺失的主要原因。我国计划经济体制下城乡分割的户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度构建的基础。户籍制度不但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的隔阂，也使农民同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利，农民成为被计划体制彻底抛弃的“局外人”。目前，我国城镇社会保障政策仍是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策。由于农民工没有城镇居民的身份，进城的农民工成为被城镇劳动就业制度与社会保障体系所排斥的对象。 3.2立法不健全

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现行相关法律、法规不健全是农民工社会保障缺失的根本原因。长期以来，我国社会保障立法不完善，缺乏对农民工的法律保护。虽然根据宪法，农民工应该享有社会保障权，但是缺乏具体的可操作的法规。按照完善社会主义市场经济体制的要求，我国在劳动保障立法上空白较多，许多法律法规对改革开放以来新出现的农民工群体缺乏明确的法律保护条款，即便那些已出台的相关政策法规，其中也还有一些限制农民工的歧视性条款有待进一步清理。现行涉及劳动权益保障的具体规定，有的只是部颁规章，立法层次较低；有的处罚条款过轻，不足以阻止企业主的违法侵权行为；特别是有法不依的状况相当严重。由于缺乏相应的法律保障，使农民工的社会保障工作难以实现强制性原则。

3.3政府管理和职能转变不到位，是农民工社会保障缺失的机制障碍

一些地方政府对于农民工的公共管理和服务严重缺位，在城市基础设施、社会保障、劳动就业、教育卫生、住宅建设等方面，都没有考虑到农民工的需要，在公共财政预算安排上也没有得到体现。

3.4农民工自身维权意识弱

与城市劳动力相比，农民工的文化水平不高，他们绝大多数在外出以前没有掌握必要的专业技能，不了解工业生产的基本规范，不熟悉城市社会生活情况，对社会保障制度了解甚少，在劳动力市场中处于弱势地位。而且由于种种原因，农民工会始终无法建立起来，使其组织化程度比较低，也就决定了他们在争取社会保障等合法权益的能力不足，当自身的合法权益受到侵害时，不懂得通过合法手段和渠道保护自己，往往都是忍气吞声，有的则采取过激行为。

4改善农民工社会保障的几点建议

4.1加快户籍制度改革，推进平等、规范的就业制度

在我国，有近1.8亿计的农民工，他们的身份与工人不同之处就是户口，农民工的户籍身份与他们从事的非农职业的冲突越来越明显。真正解决农民工的社会保障问题，必须打破现有的城乡二元结构限制，使农民工能够突破户籍制度障碍，实现由农民身份向市民身份的转变。具体办法可建立以职业身份确定户籍身份，或取消户籍制度从根本上改变城乡有别制度，形成只有职业上的差别而不存在身份上的差别的格局，从而彻底地把农民工身份变更为市民身份，将其纳入城市社会保障系统，平等地享有一切社会保障。另外，在城市的就业政策上也应消除对城乡居民不平等的待遇，取消对农民工市场准入的门槛，给予农民工平等的用工机会。还要加强对规范用工的监督，强制用人单位与农民工签订用工合同。

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4.2尽快出台有关农民工社会保障方面的法律和法规

目前，区域性的有关农民工社会保障的规章制度已陆续出台，而农民工流动是一个全国性的现象。农民工社会保障问题已不是一些临时性的、地方性的办法和措施所能解决的问题。要提高立法的规格和权威性，把相关的法律法规提高到全局的角度。一方面，要不断完善社会保障法律、法规；另一方面，加强执法力度确保农民工能享受社会保障，及时严肃处理违反法律、法规，侵犯农民工权益的事件，使农民工能充分获得法律保护。为此，国家应尽快出台诸如《农民工社会保障法》等法律、法规。 4.3逐步建立符合农民工实际的社会保障体系

现阶段应针对农民工的社会保障需求，根据当前我国的客观条件，逐步建立起全方位、多层次的农民工社会保障制度。一是建立起强制的农民工的工伤保险制度。用人单位应该按照符合国际惯例和《劳动法》的要求，建立农民工的工伤保险赔付机制。政府部门应负责设计特定的制度，并依法保证其强制执行。对农民工的工伤保险实行社会统筹，建立工伤保险基金，企业必须按照国家相关规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费。二是建立大病统筹医疗制度。每个进城务工的农民工都必须在国家的强制下建立大病统筹医疗保险储蓄账户，不论在哪个地区、哪个单位，都要定期存入一定比例的保险金。而一般医疗保险可依据农民工的意愿而行，或个人负担，或同样地建立个人账户。凡参加大病医疗费用统筹的农民工可持大病医疗卡到指定医院接受治疗。三是建立有差别的农民工社会养老保险制度。对拥有比较稳定职业且在城镇就业较长时间的农民工，应该将他们纳入城镇社会养老保险体系，实行与城镇职工相同的养老保险制度，并确保其个人账户能在全国范围内转移；对无稳定职业且流动性较大的农民工，可设计一种过渡型方案，制定一定范围内不同档次的缴费率供其选择，其雇佣单位必须根据农民工选择的缴纳相应档次的保险费用，建立个人账户，一旦农民工离开用人单位，可将其账户连同基金转移到居住地劳动保障部门，实行专户管理。 4.4需要国家相关政策的大力支持

政府应适当采取或调整相关政策，为农民工社会保障制度的顺利实施创造一个良好的社会环境。减少农民工进城打工时缴纳的各种费用，对不合理的收费坚决取缔，对乱收费的单位予以严厉处罚，从而有效地减轻农民工的负担，提高其参加社会保障的能力；加大对用人单位的监督，禁止拖欠农民工工资，并设立相应的投诉部门，以维护农民工的合法权益；对农民工进行社会保障知识的宣传，增强其维权意识，以提高其参加社会保障的积极性。 5结语

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农民工保障制度的建立和完善是一个复杂而漫长的过程。建立面向农民工的社会保障制度是一项促进效率、兼顾公平、维护稳定的制度。在我国经济转型时期，如何使农民工尽快纳入社会保障网络中，体现社会保障公平、公正、正义的本质，不仅仅是农民工个人的事情，应该引起整个社会，尤其是政府部门的高度关注，要采取积极有效地措施，以确保社会经济的稳定协调发展。

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