“白地＂在重点地区控制性详细规划中的运用 黄波江 摘要：本文探讨了在目前广州Ｉ市重点功能区控制性详细 规划中保持规划弹性的必要性，引入新加坡“白地”的概 摆脱大城市的约束，利用农田和绿地阻隔城市的蔓延，使人 与自然重新亲和。这一模式在英国成为新镇法的核心，在很 大成度上也是欧州和北美新社区发展的基本模式。其结果不 但没有改变城市这一藏污纳垢、恐怖暴力的场所，而且，大 规模的郊区化使大自然被分割的支离破碎，人与自然本质上 更加分离，大城市的扩展也并没有停止。 念，探讨了“白地”在重点地区控制性详细规划中的运用的 途径，旨在探索一条编制具有充分弹性的控制性详细规划的 方法。希望对控制性详细规划的编制及城市管理有所帮助。 关键词：白地重点地区弹性 “广亩城”是赖特的理想城市，被称为是城市科学规划 一、背景 的一个模式，这里汽车代替了步行，独家住宅整齐分布，商 按照广州市规划部署，广州未来将开发建设十大重点 业网点精心设计，其结果却出现泛滥的郊区化城市，只可观 功能区，即白云新城、琶洲一员村、奥体新城、白云湖、 白鹅潭、广州南站、空港经济区、新中轴线南段地区、白 云新城西延区、临港商务区等。十大重点功能区面积将达到 ４００ｋｍ ，超过市辖十区面积的１／１０。 摩而缺乏生活的社区，自然系统被分割和破碎化。 现代主义运动的主要倡导者柯布西耶的“光明城”所带 来的后果更使我们看到规划的理性与权威的谬误，它使城市 最具魅力的街道生活不复存在。 一广州市以十大重点地区的城市设计及控制性详细规划编 制作为契机推进全市的控制性详细规划全覆盖工作，重点地 个规划的成功与否，恰恰不在其是否准确预测了社会 经济发展规律和是否在此基础上制定完备的空间规划。规划 区规模在１Ｏ￣３０ｋｍ ，编制的规模超出了以往的控制性详细规 划编制的地区用地规模非常多。因此，有必要对传统控制性 详细规划编制方法进行方法调整以适应新形势下控制性详细 规划的编制。 的科学性似乎在于对不确定的社会经济发展规模和速度的适 应能力，特别是“非常发展速度”的适应能力；在于当其空 间结构满足不可预测的发展规模和速度情况下，仍然能持续 地保持安全和健康的生态条件：能从自然中持续地获得高质 量的生态服务。 目前控制性详细规划的问题主要表现为静态的蓝图规划 不能适应城镇的动态发展，缺少对城市发展、建设过程的动 态与指导，另外，我国近年城市发展速度正在加快，原 传统控制性详细规划是一种根据总体规划编制的供城市 规划管理用的法定规划，对城市用地进行了终极式的安排， 对土地性质和开发强度均做明确的规定，尽管在编制中采用 来规％２０年后的发展目标，在几年内就已经完成，规划失去 了超前弓Ｊ导的作用，按原规划进行建设的城镇由于没能预见 到城镇发展的巨大潜力，各类设施的配置均不能满足城镇的 进一步发展，城市要继续发展只好开膛破肚从大结构上重新 了增强适建性的方式（如用地兼容性质的规定）体现了一定 程度的弹性，但面对日益多元和复杂的市场主体，传统终极 蓝图式的控制性详细规划难以对城市开发过程中出现的所有 可能作出完全的预测，控制性详细规划的刚性指标无法一一 应对城市建设中的种种不确定性，广州开展的大规模的重点 改造，原来的规划成了城市发展的桎梏。 二、传统控制性详细规划编制方法分析 城市是个复杂的巨系统，关于这样一个复杂的巨系统的 理性规划模式，早在上个世纪五十年代，美国学者就提出了 质疑，认为导致决策的规划过程决不是一个理性的寻求最优 解的过程、这种理性过程只在解决单一目标或简单问题时有 功能区的控制性详细规划尤其如此，因其规划范围一般都在 １ Ｏ￣３０ｋｍ ，这么大范围内的城市建设更加具有不确定性，如 果这么大范围的控制性详细规划也按常规的的小区域控制性 详细规划的编制方法去编制，每一个地块的用地性质和指标 全部严格规定的话将会导致很多问题的出现。由于城市不断 发展对文化设施等高层次设施的需求，很多新出现的公共设 效（俞孔坚，２００５）。在处理复杂问题时，人类的知识往往 有其不完善性和不确定性。 施难于找地落实。做规划的目的是科学指导地方建设，是对 对理性规划方的质疑不但来自理论的研究，更直接 源于对实践的体会。无论是在中国还是在前苏联，理性的社 会经济发展计划的弊端是有目共睹的，理性模式的教训Ｉ也比 比皆是。从宏观上说，霍华德的“花园城市”可以说是本世 纪初规划ＩＪ￣Ｉｉ＇］的最完美的理性构想了，旨在通过发展卫星镇 规划区内各类用地、市政公用设施、社区环境、教育文化、 医疗卫生等与居民生产生活相关的设施进行统筹安排和合理 布局，是对社会公共资源进行合理配置和有效利用。但实际 上现有的规划没有做到这些，一些地方往往通过修改规划来 达到更多的占用土地的目的，从结果来看规划没有达到科学 一２１— ｌｌｌ ｌ。 ｛ ＊ 图１均匀预留 享白地块的位置示意 １、２：集中预留的白地 ３：分散预留的白地 图２分散预留的白地的位置示意 图３ 白云新城地区规划白地位置示意 很好的范例，在新加坡的规划里面，有些地区是要养的，叫 做白地。这些用地在近期是作为绿地使用，或者作为开发用 地临时使用２Ｏ年，２０年以后可以把它变为其他重要的使用功 能，这样它以后使得土地机会成本就会降到最低。 上述“白地”概念可以按照如下途径运用到控制性详细 ／ 规划中：在规划道路网确定好之后，以街坊为单位均匀地留 出适当的空白地块不布置任何用地性质，这些预留地块在下 轮规划修编时才能视需要将一定比例的预留地块布置适当 用途。按照这种方法发展下去，城镇始终都有一定比例的预 留地块。 图４奥体中心周边地区规划白地位置示意 指导城镇建设的效果，更多的是对土地资源的一种浪费。在 “白地”的控制目的：一、“空缺法”作为城镇用地平 衡的补救措施，增强城镇对未来发展的适应能力。二、从新 区建设一开始就保证土地的限量投放市场，促进城镇用地的 紧凑布局。 些地方，规划缺乏严肃性，当建设项目不符合规２，ＪＨｔ，－，就 通过修改规划来使建设项目取得合法性。规划和建设出现明 显脱节，建设是按照领导的思路进行。 ２．白地的分类 三、控制性详细规划编制的弹性规划方法——白地法 （１）作为大型城市功能区的预留选址用地， １．概念的提出 作为城市未来发展的有限空间资源利用进行安排的控制 控制性详细规划成果对城市未来发展的适应能力是保证 城市健康发展的必要条件。城镇各种用地类型只有按照合适 比例混和布局，城镇才能健康发展。但在规划实践中，市场 性详细规划，尤其对于全覆盖的控制性详细规划，需要对未 来城市大型功能区的用地进行预留，这类型的功能区一般是 在目前阶段难于预计的功能需求，而随着城市的发展又必然 会出现的城市功能，例如：大型体育赛事、国家级大型重点 主导的城镇建设如果不加控制，一些获利较少甚至无利可图 的建设项目将无人问津，其建设用地也通常被占用，导致用 项目。这类型用地需求对用地区位有一定要求，如果不预留 地性质的单一，城镇用地结构的畸形发展。 城市建设需要为未来留有余地，以避免城市发展中出现 的种种制约城市进一步发展的用地。城市发展存在很多 不确定性因素，对于重点地区，可能在城市不久的将来有很 高战略规划定位，如果在此之前就按照当前的低端的土地利 用功能全部将用地占用，而且一占就是几十年，这样势必对 出来，将来势必会因无合适的选址用地进行建设而失去城市 发展的难得机会。 （２）作为大型公共设施的预留选址用地 随着城市的经济发展，人们对公共设施的需求不断提 高，如大型文化设施、体育设施、教育设施、医疗设施等， 由于这类设施是随着人们的收入的提高和文化审美的提高而 提高的，因此，这类设施有可能在控制性详细规划编制出来 城市造成了进一步发展的用地。这种情况下可以采取弹 性的用地控制方法。在这方面，新加坡的白地就是一个 一之后没过几年就会面临这些设施的用地不足以至需要对控制 ２２— 性详细规划作出调整。因此，在控制性详细规划编制过程中 适当留出一定比例的白地，为城市新增的市级公共服务设施 提供预留用地。 场、游憩公园等。 四、白地在重点地区控制性详细规划中的运用 １．白云新城地区 （３）作为居住区级公共服务设施的预留选址用地 在控制性详细规划编制当中，居住区一般会按照居住人 白云新城地区为十大重点功能区总较早完成控制性详细 口配套相应的公共服务设施项目，只有在城市开发过程中能 严格落实才能保证居住区的公共服务设施的使用需求得到满 足，但往往由于种种原因导致公共服务设施的建设用地被占 用或者用地规模被缩小，因此，从长远看来，建成区的公共 规划编制的地区。其定位为“云山西麓的宜居新城，主城区 北部商业文化服务中心”。充分利用景观优势条件，建设环 境优美、配套服务完善的宜居城市，成为广州创建“首善之 区”的重要示范区。积极发展各类商业、服务业，在为广州 服务设施总有不同程度的短缺的常态。因此，急需对这种建 设过程中公共设施的不足在规划中留足一定的余地，在控制 市主城区北部服务的同时，积极提升产业结构，引进商务办 公、金融等现代服务产业。 性详细规划编制过程中适当留出一定比例的白地，为弥补建 成区的公共服务设施不足提供可能性。 ３．白地的位置与比例 白地宜采用集中预留与分散预留相结合。集中预留的用 地一般面积较大，它为未来重大建设项目或大型市级公共设 白云新城地区在规划时，充分尊重白云山特有的自然景 观，控制出了中部和南部大片集中的公园，结合这些公园适 当控制出一定比例的用地（共约ｌ５公顷）作为白地（除了白 地之外其余的绿地面积满足相关规划规范对绿地比例和人均 绿地比例的要求），待将来（１Ｏ年后）该地区的发展需要用 施储备用地；均匀预留的用地分散均匀布置于新区建设用地 地以承载某些新出现的城市重要公共设施时保证有地可落。这 内，作为建成区公共服务设施和绿地不足的补救措施。 （１）集中预留的白地 集中预留的地块一种是集中预留在中心区相对重要的地 段，且交通十分便利的地方，留做将来比较重要的大型建设 项目的建设用地，例如图示２位置；一种是预留在城市中心区 些白地在规划批准后１Ｏ年内只能作为公共绿地使用（图３）。 ２．奥体中心周边地区 奥体中心周边地区规划定位为：为智慧产业服务的生态 宜居新区、以文化创意、体育为特色的地区公共服务中心。 规划保留基地中部的绝大部分自然山体，形成基地最大的绿 相对边缘，但与城市中心区有便捷的交通联系的地区，这些 白地将为城市中新的省市重点项目留足余地（图１）。这些用 心，也是东部隔离带最大最重要的组成部分之一，成为基地 最大的生态核，以生态景观为特色，带动整个区域的发展。 地需要先期规划较为成熟的城市市政路ｍ－］￣Ｔｎ市政管网配套。 （２）分散预留的白地： 在市场主导的城镇建设中，城镇各种用地当中比较容易 出现短缺的就是公共服务设施用地、市政设施用地和绿地， 而这些用地当中，绿地和公共服务设施用地都有一个服务半 并由绿心向四周放射形成三条绿廊，宽度为１ ０。一２５Ｏｍ不 等。规划绿地率近４５％。结合这些公园适当控制出一定比例 的用地（共约３５公顷）作为白地（图４），目的是为了保证 该地区在未来的发展中可能出现的新的重要公共设施或者省 市重点项目有地可落。在道路交通方面，预留了发展轻轨交 径的要求， “空缺法”是以街坊为单位预留用地的，如果按 照城市道路间￣Ｅ２ＯＯ～５００ｍ来计算，一个正方形街坊的用地 面积就在４—２５ｈａ之间，也就对应着小区级、居住区级的用 地规模，小区级和居住区级的公共服务设施的服务半径分别 为５００ｍ左右和１Ｏ００ｍ左右，如果要求预留地块能最大限度地 服务于周边地块，便可以推导出理想预留模式（图２），在 通、建设立交的余地；在严格维护总体结构的前提下，允许 地块适当地分割、合并，这种有伸缩性的弹性规划，为今后 的发展留有了余地。 （作者单位：广州市城市规划勘测设计研究院；２Ｏｌ１．５） 此模式中，街坊大小为２００～５００ｍ见方，预留地块按照服务 参考文献： 半径５００～１Ｏ００ｍ均匀分布于新区中，这样就得到一个空白地 块周围布置八个地块的模式，按照此模式来布置城镇用地， …俞孔坚、李迪华、刘海龙． “反规划”途径．中国 建筑工业出版社，２００５． ［２】广州市城市规划勘测设计研究院．白云新城地区城 市设计与控制性详细规划．２ｏｌｏ． 粗略计算得到分散预留的空白地块的用地占城市建设总用地 比例约１Ｏ％。 ４．白地的控制方法 大面积白地视重大建设项目的时间表来定，在有重大项 ［３］广州市城市规划勘测设计研究院．奥体中心周边地 区城市设计与控制性详细规划，２Ｏｌ１． 目之前将无条件冻结。分散预留的白地须等周边区域的建 设完成之后才能使用，一般为５～１ Ｏ年。白地的近期利用方 ［４】新加坡市区重建局ｍ－ｊ，￣（ｗｗｗ．ｕｔ－ａ．ｇｏｖ．ｓｇ） 法，在正式建设之前，须做临时性安排，～般可作为停车 一２３—
