我国农村土地流转中的一些问题及对策

发表时间：2010-10-22T10:15:23.590Z 来源：《魅力中国》2010年11月第1期供稿 作者： 王玉

[导读] 农村土地有序流转是我国农业产业化发展、农业结构调整的客观要求，也是在新形势下做好农村工作必须要解决好的问题之一王玉（郑州市土地交易中心，河南 郑州 450000）

摘要：当前，农村土地有序流转是我国农业产业化发展、农业结构调整的客观要求，也是在新形势下做好农村工作必须要解决好的问题之一。如何妥善地解决土地流转问题，对于农业的产业化经营以及新农村建设，起着至关重要的作用。本文对我国土地流转的现状及存在问题进行了分析和思考，提出了自己的一些对策，以期对完善农村土地流转制度有所助益。关键词：农村；土地流转；对策研究

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）11-0000-01

近年来，随着国家对农业、农村、农民三农问题的重视，以及农村劳动力的大量向城市转移，农村土地经营承包权的流转呈加速发展趋势。尤其是2008年10月，中央出台了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，使农村的土地流转有了足够的政策支持，这对规范土地流转有很大的指导作用，也极大地推进了土地地流转进程。首先是流转数量达到了较大规模，到2008年底，我国土地承包权流转面积已达1.09亿亩，占全国耕地面积的8.8%；其次是流转形式趋于多样化，出现了出租、转让、入股等诸多流转形式；第三是流转对象不再局限于种粮大户，也拓展到了企业、农民专业合作组织等。

农村土地的有序流转，有助于培育一大批规模化经营的农户或农业龙头企业参与市场竞争。规模化经营，也必然要求经营者增加对农业的资金投入、应用和推广先进农业技术和大型农业机械，这对于我国的农业产业化发展，应对国际农产品市场的竞争，无疑是很有利的。而且土地资源的有序流转，对那些不愿种地的农民来说，也可以从中得到好处，转让土地使用权使土地的价值得到实现，自身也可以从农业中脱身而出，去从事更有有利可图的职业。由此可见，农村土地的有序流转，既可以提高农业产业化水平，又可提高农民收入，我们确有必要对其下大力气进行研究推广，去弊兴利，以使其更有效地发挥作用。 一、土地流转中存在的一些问题

在农村土地资源流转的过程中，出现了一些较为突出的问题，阻碍着土地资源的有效利用，较为突出的有以下几点：

首先是土地所有权主体不明晰，在流转过程中农民权益受到侵害现象较为严重。我国《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”但难题就出在对“集体”这个概念的理解上，乡镇政府以及村一级组织往往借口土地归属集体所有强行收回农民土地，侵害农民的承包经营权，农民往往是只享有集体土地的所有权之名，却无所有权之实。土地所有权的主题事实上是虚位的，这就使地方政府对农村集体土地的支配变得极为强势，在征用土地的过程中，农民的权益往往是被忽略的。而在国家立法方面，涉及土地和房地产的法律法规也往往只是从行政管理的角度制定的，而没有认识到土地是市场经济中最重要的生产要素之一，这无疑也限制了农民权益的实现。

其次是土地流转后的使用问题，部分地区土地流转或被征用后，存在着改变土地农业用途的现象。十七届三中全会的《决定》对农村土地使用权流转制定了一些基本原则，“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”的三个“不得”明确规定了土地用途不能改变。但事实上，有些地方土地流转后，土地变成了非农业建设用地，租赁者在耕地上建设永久性建筑物，有的甚至建造工厂，从根本上改变了土地的农业用途。而地方政府也往往出于发展地方经济的考虑，对此并未进行严格查处。长久下去，这种情况势必会危害我国的粮食安全，对此，地方政府必须高度重视，严格规范土地使用权流转后的用途。

第三，土地资源的流转程序不完善，其中存在着大量的“寻租”乃至腐败现象。我国的农村土地流转还处于一个摸索前行的阶段，相关的法律法规还不完善，只是制定了一些大的原则，但是对具体的流转程序中的问题，还没做细致的规定。所以各地在进行土地流转时，所依政策不一，也没有规范的流转程序，这就很容易造成各方利益纠葛以及地方政府借机寻租或牟利的现象。而且参与其中的主体包括农户、基层政府、地方集体经济组织、企业等，各方都力求自身利益的最大化，而地方政府往往在土地流转中操有主动权，其结果往往是地方政府获利，而当事农民则获得很少的补偿。更严重的是其中的经手人由于掌握着土地的去向，很容易借机牟取私人利益，这也是土地流转腐败事件频发的主要原因之一。

第四，农村土地流转市场机制还不完善，社会化服务水平还比较低。农户之间的土地流转多为口头协议，并未明确双方的权利和义务。也缺乏相应的中介服务组织，这就使信息流动不畅，一定程度上影响了土地流转的效益、规模和速度，这是影响土地流转健康发展的一个重要因素。而在政府方面，对这方面的支持还不够，有些承包大户想承包足够多的土地来实行规模化经营，但由于缺乏一个有信誉的中介组织出面，不得不与一个个分散的农户谈判合作，这样租来的土地无法连成一片，规模化经营就有了很大的阻力。另外农业是一个投资周期较长、收益较慢的行业，而且受天气气候影响较大，对这些承包大户们，政府也缺乏相应的政策扶助和金融、保险、技术方面的帮助，这就使那些承包大户们不敢轻易承包大量土地，这也是影响土地流转发展的一个重要因素。

最后，我国农村社会保障体制还不健全，也是影响土地流转健康发展的因素之一。虽然外出打工已成为部分农村家庭的主要收入来源，但土地依然是大多数农村家庭赖以生存的物质基础和资金来源，而且外出打工者也要考虑养老等诸多问题，所以大多数农村居民并不愿意放弃土地。这极大地阻碍了农村劳动力向城市和二、三产业的转移，也因此阻碍了农业产业化的步伐和农业产业结构的调整。如何实现健全农村社会保障制度，使农民不再依赖于土地，推进农村劳动力向非农产业的转移，是土地流转中迫切需要解决的一个问题。 二、完善我国土地流转的一些建议

针对以上所提出的农村土地流转中存在的问题，根据我国的具体国情和相关土地法律法规，本文提出了一些应对之策。

首先我们要明确的原则就是严格保护耕地，国务院印发的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》明确提出要坚守18亿亩耕地红线的原则和目标，这是确保我国粮食安全的底线，是我们不可动摇的原则。土地流转，不能擅自更改土地用途，要确保这个目标的实现。农户和农村集体经济组织不得非法转让土地用于非农建设，流转后的土地，也必须用于农业生产，相关部门应做好监督核查工作，以确保农地农用。

在土地流转中，我们更应该保护农民的利益，这是建设和谐社会对基层政府的要求。土地流转必须遵循农民自愿的原则，这是中央对推进土地流转工作所强调的基本精神。“依法、自愿、有偿”的原则一定要在工作中严格执行，严禁采用粗暴的行政手段来做土地流转工作。在土地的市场化流转中，农民要享有充足的知情权和参与权，并充分享有转让土地所得到的收益，同时保障其原土地享有的国家补贴等。

在流转土地的补偿上，可以大胆采用入股分红等手段来保障失地农民的利益。相关政府部门要建立健全的土地流转档案，做好中介服务和监督工作，促进土地流转的规范化，确保在土地流转过程中农民的权益得到合理的补偿。

要促进土地流转健康发展，专门的土地流转管理机构和提供各种服务的中介组织必不可少。相关政府部门要建立起科学的土地利用规划，审核、认证、调节制度，为土地流转做好服务工作。某些工作，如大片土地的聚集，只有政府部门才能做到，由政府部门出面建立“土地银行”或土地信用合作组织，以方便“零存整取”，这样对有实力的承包大户们也是一个避免了很多困难的好事，对于农业产业化的发展，以及农业先进技术和大型农业机械的采用，都是极为有利的。而对于农民来说，也避免了个人在市场中的势单力薄，能更好地维护自己的权益。目前我国的农业中介组织发展还不够，政府应对这类组织进行政策、金融、人才培育方面的扶持，以促进我国现代农业的发展。 此外，政府应为土地流转创建一个良好的社会环境，改革现有僵化的户籍管理制度，建立健全的农村社会保障体系，充分解决劳动力向城市和二、三产业转移的后顾之忧。推动城镇化的快速发展，吸引农民到城镇里来，实现由农民到市民的转变，在城镇里充分解决其就业问题，则土地流转必将会有大的发展。当然，资金问题是一个避免不了的难题，可否用土地转让的租金、红利等收入来解决农民进城的社会保障支出，则是一个值得去深入研究的课题。 三、小结

推进土地流转，实现土地的集中和规模化经营，是为了满足农业的现代化生产的需要。通过这种规模化的现代化大生产，实现农业的产业结构调整和升级，进而促进我国的农业生产向现代农业转变，这是我们推进土地流转的根本目的。这个目标，对政府部门的素质和工作能力提出了更高的要求，这就要求我们必须站在战略全局的高度，充分认识到土地流转的至关重要性，充分认识到土地流转中的问题和制约因素，并切实采取积极对策，用市场机制实现土地资源的合理配置和利用，使其为我国的现代化建设做出更大的贡献。参考文献:

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