深圳市城市更新规划容积率制度解析

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Research papers深圳市城市更新规划容积率制度解析

文｜北京大学深圳研究生院 徐圣荣

【摘要】为规范城市更新项目改造后的规划开发强度，深圳市制定出台了《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》，构建了由基础建筑面积、转移建筑面积和奖励建筑面积组成的城市更新项目的规划建筑面积，形成了容积率管理制度。该制度的出台合理地限定了城市更新的天花板，促使城市更新各相关利益方理性开展城市更新，但在实际中也出现了重轻规划等相关问题。

【关键字】城市更新规划容积率深圳

1、现实背景

详细规划覆盖区域开了一扇“天窗”。城市1.1城市更新成为常态化重点工作更新单元规划由市场主体负责编制，规划为了节约集约用地，盘活存量土地二部门负责审查，市城市规划委员会负责审次开发， 广东省在2009年8月，出台《关批，如果缺乏适当的控制和指引，市场在于推进“三旧”改造促进节约集约用地的编制过程中，极易在容积率和公共利益等若干意见》，标志着广东省全面开展旧厂方面突破底线。如此背景下，深圳规划部房、旧城镇和旧村庄改造工作。在其指引门已经不可能在针对不同的项目进行个案下，深圳市结合2004年以来开展的城中村研究，出台城市更新规划容积率的相关管改造和2007年以来开展的旧工业区升级改理办法成为科学安排总量规模、高效开展造的经验做法，在时隔两个月后颁布了全行政审批的必然选择。

国首部城市更新方面的规章——《深1.2协商式更新的必然要求

圳市城市更新办法》，将旧工业区、城中村、城市更新对象是已建成用地上的建构旧住宅区和旧城区都纳入了城市更新范畴，筑物及相互的权益关系，只有理顺、并首次提出了城市更新及城市更新单元的业主方、投资方和周边相关利益群体的利概念，实现了由城中村和旧工业区改造为益与城市整体利益的关系，才能顺利推动主向全面城市更新的跨越，标志着深圳市城市更新工作。因此，利益共享问题是深城市更新进入了一个新的历史阶段。

圳市城市更新的核心，具体包括利益归属由于极度缺乏土地资源与土地需求仍的确认、利益的增量、利益的分配、利益旧十分旺盛的矛盾，使得城市更新工作在的实现和利益的合理调节。利益共享主要深圳得到了快速长足的发展，在几年的时通过规划制度、地价制度和拆迁谈判制度间里城市更新成为常态化重点工作，形成实现。其中，规划制度最为重要，利益的了常态申报、规模推动和规范高效的城市增量、分配和调节等环节都需要通过城市更新工作局面。数据显示，截至2017年底，更新规划成果体现。

深圳市已经批准的城市更新项目超过600这使得城市更新规划不再是原有的强项，涉及拆除的用地规模超过50平方公里。

制性的规划，而是协商式规划，将传统的“引城市更新单元是深圳城市更新项目的导性规划”转变为“实施性规划”，由自下基本管理单元，城市更新单元规划则作为而上的被动控制转向合作共商的主动引导。基本的管理依据。城市更新单元在经市城业主、投资方和等利益相关方都在城市规划委员会的专业委员会建筑与环境艺市更新规划的平台上进行协商和博弈。一术委员会批准后，其法定定位是等同于控个可以预期的相对合理的规划总量，是规制性详细规划，这相当于在原有的控制性

划协商和博弈的基础。

1.3深圳容积率制度提供了和技术依据

2013年底，深圳市发布了新一版的《深圳市城市规划标准与准则》（以下简称《深标》）。为充分发挥土地效益、扩展城市空间资源、促进土地交通协调发展以及进一步塑造城市风貌特色，《深标》结合深圳容积率管理实践与经验，按照城市总体空间结构、区位条件、交通条件、资源条件等

综合确定了城市建设用地密度分区，提出了居住、商业服务业、工业、物流仓储等地块容积率确定的方法与指引区间。单一地块的容积率根据基准容积率，对周边道路、地块规模和轨道站点等地块自身及周边区位影响条件进行系数修正后得到的。

密度分区制定的设定，使得城市更新项目容积率有了依据和技术基础。在此基础上，深圳结合城市更新项目的特点，形成了城市更新规划的容积率管理制度。

2、主要内容

2.1城市更新规划容积率的组成城市更新规划容积率是指城市更新项目的总建筑面积与交由市场主体实施的开发建设用地面积的比值。规划的总建筑面积由基础的、转移的和奖励的建筑面积共同组成的。

图1 城市更新规划建筑面积示意图

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基础建筑面积是指开发建设地块按照《深标》的密度分区计算得到的基准容积率与地块用地面积的乘积。

转移建筑面积是指城市更新项目实际移交给的土地超出城市更新确定的基准移交土地的用地面积与基础容积率的乘积。深圳规定，所有城市更新项目，均需无偿移交大于3000平方米且不小于拆除用地面积15%的土地，用于建设公共设施。但是由于法定图则规划要求等原因，许多更新项目的土地移交率会高于15%，转移建筑面积保证老实人不吃亏，减少投资方和原业主对于土地移交的抵触情绪。

奖励建筑面积是对更新项目中配建的非占地的配套设施及公共空间等公共利益给予建筑面积奖励。奖励建筑面积既兼顾了和城市的公共利益，又不损害原业主和投资方获得的利益。

2.2规划容积率的特例

基础、转移和奖励建筑面积的叠加得到的规划建筑面积基本上能保障绝大部分城市更新项目的规划建筑面积具备经济可行性。但也存在例外，一些位于较低密度分区的城中村和旧住宅区，通过计算得到的规划建筑面积较低，不具备经济可行性。对此，更新规划容积率制度提出了净拆建比的概念（项目规划建筑面积与拆除范围内现状建筑面积的比值）。

部分项目可按以下净拆建比参考值对规划建筑面积进行校核。

2.3其他说明

按照2.1和2.2的规定得到的规划建筑面积还需要满足市政和交通的承载力，并符合航空限高、生态廊道等城市设计的管控要求；规划涉及居住类建筑的，其建筑量不得超出所在片区文教体卫等公共配套设施的承载能力，并按法定程序报批确定。

市更新。容积率是影响更新项目利润的直观数据。在以往的更新项目中，由于城市更新认识不足，市场和存在投机心理，没有合理预期。同时由于市场的逐利本质，对城市更新开发利益最大化的追求，在规则不甚明确的前提下，市场主体经常以拆迁难度大利润低为由与讨价还价，甚至出现倒逼绑架的行为。城市更新规划容积率制度的出台，使得市场各方在更新项目初期阶段就能形成相对一致的合理的改造预期。市场各方能以一个相对理性的视角看待城市更新项目，进行城市更新博弈，推动城市更新有序、有质量。

3.1.3透明规划机制，促进廉政建设长期以来，容积率作为更新项目经济利益的最直接体现，都是市场关注的焦点。容积率本身的不明确，使得容积率的制定和批准成为了城市规划领域最容易滋生的区域。深圳城市更新规划容积率制度使得容积率的制定变得透明和公开，通过对容积率的量化，减少了容积率审批的随意性，促进了廉洁的建设。

但是，深圳城市更新规划容积率制度也导致了一些问题的加剧。最明显的体现在以下两方面：一是更新规划重量不重质，更新规划集中于将确定的规划建筑面积排布在有限的建设用地空间，而忽略了城市设计和城市空间的营造，使得城市更新规划枯燥单调，千篇一律，缺乏亮点。规划部门在更新单元规划的审批过程中，过度关注、过分强调规划容积率的符合度，而极易忽略其他规划要素的审批。这使得深圳虽然有400多个经批准的城市更新规划，但却难以出现精品规划。另一方面，由于高密度分区大多集中在城市的主副中心和各组团中心，在市场主导的城市更新语境下，市场必然会往高密度分区的区域集中，而一些城市边缘区域真正需要更新的区域却无人问津。这在一定程度上加剧了城市功能和区域的两极分化。

3、制度的得失

自深圳出台更新规划容积率管理的相关以来，更新规划容积率管理制度获得了社会各界的肯定和好评，显现出了诸多的好处。更新规划容积率制度的出台，为存量规划持续发展在法律保障、多方协商和市场动力等方面提供有力保障,推动了城市更新单元规划的发展与实施，主要包括：

3.1.1促进项目实施，保证公共利益深圳城市更新规划容积率制度维护公平和利益。首先保证了开发的利益，这加速了城市更新项目的推进和可实施性。其次是保障了公平，一方面是同区域同类型项目的容积率的公平，另一方面是同一项目不同贡献情况之间的公平。最后，维护了公共利益，利用开发商求利润的心理的同事，调动其力量，促进了节约集约用地，完善了配套设施，实现空间的优化配置，保证了公共利益。

数据显示，截至2017年底，深圳市规划获批的城市更新项目超过400项，涉及的拆除用地规模超过 30平方公里。规划筹集了人才住房和保障性住房约420万

表1 净拆建比校核取值参考

拆除范围用地面积

净拆建比参考上限值

（公顷）用地面积≤10 10＜用地面积≤20 20＜用地面积≤3030＜用地面积≤40用地面积＞40

1.92.02.12.22.3

平方米、公共服务设施（非占地）约260万平方米（包括幼儿园239所、社康中心216个、公交首末站161个等），可为约160万人口的幼儿教育、约330万人口的就近就医和公交出行等提供了便利服务

3.1.2给予合理且明确的市场预期一个项目，只有在市场认为其利润达到了一定的水平，市场才会推动其进行城

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