财政分权下的地方政府投资行为分析

10.13999/j.cnki.scyj.2018.05.019

MARKETINGRESEARCH财政分权下的地方政府投资行为分析徐彩霞摘要院本文先通过概念界定袁把财政分权概念尧政府投资概念和中国的财政分权进程解释清楚的基础上袁分析了现行财政分权体制下袁地方政府投资存在的问题袁即财政分权体制下袁降低了地方政府投资效率尧财政分权下地方政府投资扩张会引发通货膨胀尧财政分权使政府过于偏重第二产业袁不利于产业结构的调整遥明确问题之后袁提出了针对性的政策建议遥

关键词院财政分权曰政府投资曰投资效率一尧基本概念1.财政分权

世界上大部分国家都采用财政分权的方式来处理中央政府和地方政府的关系袁我国也不例外袁要想弄清楚我国财政分权下地方政府的行为需要在弄清财政分权概念的基础上进行分析袁财政分权一个普遍的定义是指中央政府和地方政府进行税收权利的划分袁划分之后地方政府具有一定的税收自主权袁并可以自主决策预算规模袁积极参与社会管理的同时要承担一定范围的支出责任遥

我国的财政分权进程以改革开放为节点分为两个大的阶段袁改革开放之前高度集权的计划经济体制束缚了财政分权的进程袁这个阶段虽说有两次分权的尝试但实际上并没有赋予地方政府自主权袁因此并不能算作真正的财政分权遥改革开放之后引入了市场竞争机制袁以1994年的分税制改革为节点划分为前后两个时期遥第一个时期为从1980到1993年袁这个时期的主要特点是取代了过去的中央高度集权袁各级政府自求平衡袁分级包干遥第二个时期是具有高度集权特色的分税制改革袁时间从1994年延续至今袁这次改革的主要目的是为了使中央政府在财政收入分配中占据有利地位遥根据税收收入归属的不同分为中央税尧地方税尧中央地方共享税三个税种袁为此税收的征管体系也调整为国税和地税两套遥1994年的分税制改革提高了中央政府的财政收入袁减弱了原来包干制下中央政府对地方政府的依赖袁加强了中央政府的宏观调控能力遥

2.地方政府投资

地方政府投资总的来说分为经济性投资和非经济性投资两种袁针对不同的性质袁政府有不同的投资倾向袁总的来说地方政府投资是指政府发挥其职能部门的作用向社会公众提供所需的公共物品袁以此来实现地方政府的经济职能遥经济性投资主要包括具有基础性和竞争性的交通尧能源尧通讯等项目遥非经济性投资是指包括福利尧医疗尧教育尧环境等方面的公共投资袁具有公益性的特点遥58

二尧财政分权背景下地方政府投资存在的问题

财政分权虽然给了地方一定的投资决策权袁在一定的程度上也促进了地方经济的发展袁但由于财政分权的存在袁很多地方政府的投资行为并不是全部积极正向的袁在财政分权体制下袁政府的投资行为也存在一些问题袁本文在大量阅读文献的前提下对财政分权背景下地方政府投资存在的问题进行了分析总结遥

1.财政分权体制下袁降低了地方政府投资效率

在现行体制下袁经过分税制改革后出现了绩效考核尧转移支付等制度袁这就使得地方政府的投资行为具有倾向性袁往往投向固定的领域袁这会大大降低了经济投资效率遥中国的财税体制体现的经济分权尧政治集权尧市场化程度不够高尧与经济发展不匹配袁影响了经济运行遥我国城镇化进展迅速袁公共治理与基础设施建设往往跟不上袁表明地方经济性投资与非经济性投资并未全面发展遥

另一个方面袁地方保护主义的存在会阻碍资源的流动袁财政分权的存在又加剧了地区的不平衡袁这两者综合作用下袁会阻碍经济发展遥而且袁我们在进行社会公共物品投资建设过程中袁由于投资本身存在经济外部性和经济集聚的特点袁这会让其成为经济发展的阻碍袁大大降低我国社会发展经济效率袁还会出现财政分配不均衡问题袁导致中央与地方的矛盾袁降低地方政府投资效率袁减缓社会资本积累和居民收入增长遥

2.财政分权下地方政府投资扩张会引发通货膨胀以往的研究结果表明袁地方政府投资是我国通货膨胀形成的一个主要因素袁原因在于地方政府投资会通过乘数效应拉动社会需求遥通过财税体制改革袁分税制的大力推行的同时袁地方政府往往为了政绩袁在短时间内搞出经济大发展的形象,他们的投资决策往往超出了中央政府的期望袁投资量也大大超过国家宏观计划遥更有甚者袁一些省市的地方政府之间会进行恶性竞争袁盲目攀比袁面子工程不断袁政绩工程一大堆袁巨额的资金投入在一定程度上也助长了通货膨胀的发生遥

根据经济学原理袁投资效应的产生需要真实的需求袁否则将会产生一系列经济问题遥如果没有资金的支持袁地方政府的投资冲动难以转换为真实的投资需求遥现实中很多地方政府存在入不敷出的局面袁所以要获得投资资金袁地方政府会向银行借贷袁造成的结果是导致了商业银行信贷的快速膨胀袁从而使得货币供应快速增加遥大量历史事实也证明袁在中央银行历次货币供应的野超常增长冶中袁各级地方政府扮演了重要角色袁而货币供应的野超常增长冶很有可能引发通货膨胀遥

3.财政分权使政府过于偏重第二产业袁不利于产业结构的调整

我国进行财政分权的初始出发点是在促进经济增长的同时能够更好地提高社会公众的福利遥之所以进行财政分权很大一部分原因是地方政府相对于中央政府会更贴近公众袁更了解当地居民的现实需求袁从而会提高公共物品的提供效率遥

中国政府当年推行的分税制改革是十分有效的袁地方政府获得投资审批权会直接进行投资袁张宏霞渊2010冤等研究中表明在产业结构调整中袁由于财政分权制度的存在袁我们中央政府减少了对地方投资的干预袁逐步推行市场调节遥在财政分权制度以及分税制改革背景下袁地方政府投资往往偏好于成效快袁收益迅速的项目袁而忽视那些虽不能短期带来所谓的政绩但是后期会造福居民的民生方面的投资袁傅勇等的研究结果也表明袁财政分权体制下袁地方财政支出结构出现野重基本建设尧轻人力资本投资和公共服务冶的明显扭曲袁且这种扭曲甚至还有持续加剧的趋势袁这些行为有力地推动了第二产业的增长袁但是对服务业发展的投入则相对较小袁这不利于经济结构的调整遥

三尧针对现行问题提出政策建议

1.改革政绩考核体系袁建立健全地方政府的考评机制在世界范围内袁同样是实行财政分权的经济体袁我们国家与世界上其他地区比较袁显得投资过于高涨袁而民生支出却不够投入袁改善民生工作并不能使公众满意遥一个很重要的原因就是我们以前的发展考核指标长期以GDP为中心袁所以吸引外商投资尧上缴税收方面政府下了很大功夫遥因此袁想要改善中国投资环境袁营造良好的投资声誉袁最关键的是:坚决彻底改变中央政府对经济发展的考核指标袁不能只看GDP考核袁改变中国财税分权的激励政策遥在现行的考核体系下袁政府只关心政绩是否达标袁对考核其他的方面并不关心袁如环境污染问题治理投入不足和义务教育投入不足遥在传统的核算中可以适当增加环境指标尧社会运行成本指标袁把经济发展所消耗的资源加以体现遥只有中央政府GDP这根指挥棒发生改变袁地方政府才有可能不再围绕GDP进行竞争袁从而顾及环境等民生问题袁这种全面的指标体系应兼顾经济稳定发展和民生两个方面遥

2.完善转移支付制度袁进一步加强惩治腐败的力度和规范行政费用支出

要完善转移支付制度袁就要处理好一般性转移支付与专项转移支付的关系遥当然袁调整专项转移支付资金在财政中的比例袁并且通过借助中央宏观经济政策的调控袁加强政府引导袁进而充分发挥其在提高地方政府经济性投资效率方面的作用遥此外袁务必将一般性转移支付的使用纳入到常规化尧规范化的方向上袁当然还要加快我国转移支付相关法律法规制定工作袁让财政支出有法可依袁不断增强财政预算的透明性袁提高财政部门运行效率袁让财政支出有据可寻袁资金用处得当遥比如袁制定

MARKETING区域经济

RESEARCH出台叶转移支付法曳袁将转移支付的基本方法与原则加以流程化尧明确化袁改变办事模糊不清袁政策摇摆不定的现象遥

此外袁还要进一步加强反腐败斗争袁坚决制止三公经费混乱的行为袁不断的压缩投资领域的权力寻租空间和减少投资中的资源浪费尧效率低下现象袁这样才能提高地方政府治理水平遥众所周知袁不管是经济性投资领域还是非经济性投资领域袁腐败的存在导致政府效率低下袁群众意见越来越大袁必定会导致公共资源的流失遥目前袁我国存在行政管理费用的混乱支出袁更存在经济性投资领域的权力寻租的现象袁由此导致的政府办事拖沓尧效率低下袁推诿现象加重袁都在一定程度上降低了地方政府的经济性投资效率遥

3.妥善处理好地方政府投资对产业结构调整的影响目前袁中国的国内经济发展仍属于较低水平袁野三去一降一补冶的政策也要继续下去袁产业结构的调整将深刻改变我国的经济增长模式袁激发新的增长点遥因此袁我们要妥善处理好地方政府投资袁这对我们转变经济增长方式具有很大的现实意义遥

一方面袁应重新确定地方政府的经济职能遥由于我们政府的基本经济职能是提供公共服务袁并且保证社会稳定袁但是现阶段袁存在的突出问题是各地方政府积极参与经济建设袁过度干预社会运行袁市场经济还不够成熟袁政府投资过重袁财政支出中用于民生的部分较少遥第三产业发展不够迅速袁对经济增长还不能起到支撑作用遥所以袁转变政府职能袁让政府治理能力现代化袁实现以投资性支出向公共服务性支出的转变袁转变政府角色很重要遥另一方面袁强化地方政府投资对产业结构调整的指导性遥目前袁我国市场经济体制不健全袁改革进入深水区袁地方政府的行为对改革成败也有很大影响袁政府能有效地引导社会资本和民间资本的流向袁加快新兴产业的创新发展遥让政府的投资行为尽量退出竞争性的生产领域袁给民间资本一个发展的机会袁大力培育战略性新兴产业袁加大科技创新引领经济增长遥参考文献院

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渊作者单位院河南财经政法大学冤

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